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关于加强农业基础地位和增加农民收入情况的报告 http://www.law-lib.com 2001-8-29 1:17:15
——2001年8月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上农业部副部长 韩长赋
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
受国务院委托，我向全国人大常委会报告加强农业基础地位和增加农民收入的情况，请予审议。
一、关于当前农业和农村经济运行情况
今年以来，各地、各有关部门按照党中央、国务院的部署，紧紧围绕促进农民增收，继续加强农业基础地位，大力推进农业和农村经济结构战略性调整，保持了农业和农村经济平稳运行的态势。预计今年粮食总产与去年大体持平，农民收入可望出现恢复性增长。
预计夏粮、早稻减产，秋粮可能略好于上年，经济作物稳定增长。由于主产区遭受严重干旱和进行农业结构调整，夏粮种植面积有所减少。今年夏粮播种面积为4.24亿亩，比上年减少4.5%；夏粮总产量2038亿斤，比上年减产98亿斤，减幅4.6%。早稻播种面积9200万亩，总产量为670亿斤，分别比上年减少1000万亩、减产80亿斤左右。预计秋粮播种面积为10.68亿亩，比上年减少1200万亩。如果后期没有特大自然灾害，秋粮单产将比去年有所提高。经济作物面积继续扩大。全国棉花面积预计7200万亩左右，比上年扩大1100多万亩，油料、糖料、蔬菜面积继续保持扩大趋势。
农业结构调整迈出新步伐，优质农产品得到较快发展。一是优质和专用农产品发展较快。今年夏收优质专用小麦面积比上年增加2000万亩，占小麦总面积的比重提高到20%以上；优质油菜增加500多万亩，占油菜总面积的57%；优质早稻约占早稻总面积的一半。二是农作物区域化布局进程加快。主要农作物继续向优势产区集中，小麦主产区向北方地区特别是黄河流域集中，油菜籽主产区逐步向长江中下游地区集中，各具特色的作物区产业带正逐步形成。三是市场机制引导农业结构调整的作用进一步增强。农业产业化经营在推动农业结构调整方面发挥的作用越来越大，一大批龙头企业成为带动农民调整结构的生力军。“订单农业”迅速发展。据不完全统计，今年全国夏收农作物“订单”面积已达5300多万亩，比上年增长为55%。
畜牧业、渔业生产稳步增长，品种结构趋向优化。上半年全国肉类总产量3340万吨，禽蛋1129万吨，奶类432万吨，比去年同期分别增长4.3%、〖BF〗3.2%和22%。全国水产品产量为1702万吨，比上年同期增长3%。预计全年畜牧业、渔业将保持稳定增长。
乡镇企业持续发展，运行态势继续趋好。上半年全国乡镇企业各项经济指标继续好转，速度效益进一步提高，企业增加值、实现利润、上缴税金同步增长。
农民收入出现恢复性增长。据国家统计局调查，今年上半年农村居民现金收入人均1063元，比去年同期增加50元，扣除价格因素，实际增长4.2%，增幅比去年同期提高了2.4个百分点。主要因素是工资性收入增长和部分农产品价格有所回升。
二、关于加强农业基础地位问题
(一)加强农业基础地位的主要工作
加强农业是保持经济发展和社会稳定的基础。党中央、国务院高度重视农业发展、农民增收和农村稳定，把加强农业放在经济工作的首位。近几年制定和实施了一系列支持保护农业的政策措施，并取得了积极成效，农业基础地位得到进一步巩固和加强。
制定和完善加强农业政策法规。一是农村土地第一轮承包陆续到期以后，中央及时出台了土地承包期再延长三十年不变的政策，强调赋予农民长期而有保障的土地使用权。到去年底，全国农村总体上已按中央政策完成了土地延包工作，土地承包关系趋于稳定。二是针对近几年农民增收困难，农民负担较重的问题，中央出台了提留统筹费不得超过1997年预算额，并一定三年不变的政策，明确提出了“一项制度、八个禁止”的规定。各地、各部门加大了农民负担执法检查和案件查处力度，农民负担加重的势头得到遏制。为从根本上减轻农民负担，去年开始实行的农村税费改革试点，是党中央、国务院加强农业、保护农民积极性的一项重大决策。安徽全省和其他省区的部分县(市)进行的税费改革试点，取得了阶段性成果。三是面对粮食供过于求的新形势，各级政府坚持落实按保护价敞开收购农民余粮的政策，遏制粮价下跌趋势，保护农民种粮积极性。四是国务院及农业部等有关部门出台了种子、农药、肥料、饲料、兽药、植检管理等一批配套法规，清理和废止了一些不适应新形势要求的法规和规章。全国人大加强农业立法和执法监督检查，“九五”期间，制定和颁布了10部涉及农业和农村经济方面的法律法规，开展了3次农业法执法大检查，促进了依法治农保农。
加强农业基础设施建设。近几年国家实施积极的财政政策，加大农业投资力度，重点加强了水利建设、农业基础设施建设、国家商品粮和优质农产品生产基地建设，不断改善农业生产条件。1998-2000年，农林水利气象等方面的国债投资达1004亿元，占同期国债投资总规模的28%，加上中央预算内基本建设投资共达到1345亿元。其中，中央水利基建投资总规模达到900多亿元，一批水利枢纽工程、大江大河堤防加固工程正在发挥重大作用，防洪能力明显提高。实施了“种子工程”、“农村电网改造”和农业社会化服务体系建设等一批重大项目。农业综合开发“九五”期间共投入资金827亿元，共改造中低产田〖BF〗1.73亿亩，新增和改善灌溉面积1.32亿亩。加快农产品生产基地建设，稳定和提高了粮棉油糖等主要农产品综合生产能力，目前全国商品粮基地县已达1003个、优质棉基地252个、糖料油料基地136个，这些重点产区可以保证全国65%的粮食、80%的棉花和主要油糖原料的基本供应。发展旱作节水农业，加快灌区技术改造，提高农业抗灾能力。
强化农业支持保护体系建设。主要是加强了农产品市场体系、农业信息体系、质量标准和监测体系建设。重点加强了产地批发市场建设，初步形成了以中国农业信息网为主体的信息服务网络，制定出农业国家标准300余项、行业标准900余项。
推进农业科技革命。制定了未来十年我国《农业科技发展纲要》，明确提出了新世纪初农业科技发展的方向、行动计划和实施措施，现正在抓紧组织实施。积极推进农业科研体制改革，加强了国家重点实验室建设，发展农业科技企业，推动科技成果产业化，提高了农业科技创新能力。稳定和加强农业科技推广队伍，大力实施“丰收计划”等农技推广项目，农业科技贡献率明显提高。广泛开展对农民的职业教育，加强农业技能培训，累计培训农民2000万人次，有450多万人获得绿色证书。
加强农业生态环境建设。1998-2000年，国家在生态环境建设方面投资达到270多亿元，是新中国成立以来从未有过的。“三北”防护林体系等6大林业重点生态工程，长江、黄河和严重荒漠化地区重点生态环境建设和综合治理，取得了显著成效。全国已有12个省(区)达到了国家规定的灭荒标准，消灭了宜林荒山。由于加大了灌区的节水改造和水资源的统一管理、调度，黄河去年和今年没有出现断流。三年累计退耕还林还草76.3〖BFQ〗万公顷，治理沙化土地1.38万平方公里，治理“三化”草地3800平方公里。去年，针对北方连续发生的沙尘暴，在北京周边地区65个县(市、旗)启动了“京津风沙源治理工程”。农业生态建设试点范围进一步扩大，国家和省级生态农业试点县达到300个，覆盖面积1亿多亩。耕地、水、草原等资源保护进一步加强。我国农业生态建设已形成全面建设与重点治理相结合的格局。
实践证明，党中央、国务院在加强农业基础地位方面采取的政策措施是富有成效的。正是因为有了这些政策措施，加上各地的共同努力和农民的不懈奋斗，农业综合生产能力才得以不断提高，农业和农村经济才得以持续健康发展，主要农产品供求才能实现基本平衡、丰年有余的历史性转折。
(二)当前影响农业基础地位的主要问题
一是一些地方对农业基础地位的认识还不到位。在农产品出现地区性、结构性剩余以后，有的地方认为农业已经过关了，加强农业没有必要了，出现了忽视农业的倾向，放松了对农业和农村工作的领导，工作精力转移，政策支持减弱，投入力度减小。
二是农业资金投入不足。国家用于农业基本建设投资的绝对数是不断增加的，但占全社会基本建设投资的比重仍然较低。有些地方财政支出增长较快，但用于农业的支出比重没有相应提高，没有做到农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。农村资金外流，农业信贷资金不足和农民贷款难的问题突出。
三是农业基础设施薄弱。目前全国约有40%的水库带病运行，40-50%的排灌工程设施急需维修，许多农田防洪标准低。农业科技装备水平不高，科研条件较差，科技创新能力较弱。农业社会化服务体系不完善，服务设施和手段不能满足农民的需要。
四是农业生态环境比较脆弱。目前全国水土流失的耕地约有0.49〖BFQ〗亿公顷，占耕地面积的38%。耕地质量下降，有机质含量低。土地荒漠化不断扩大，沙化面积每年以2460平方公里的速度推进。
五是农业的整体效益和素质不高。我国农业人口过多，劳动力素质不高，劳动生产率较低，生产成本上升，农业比较效益低，参与市场竞争的能力较差。
(三)巩固和加强农业基础地位的主要措施
加强农业基础地位是农业发展新阶段的客观要求。农业是国民经济的基础产业，社会效益、生态效益大，应当作为国家公共财政支持的重点。加入WTO后，面对日趋激烈的国际竞争，更需要加强对农业的支持和保护。在市场经济条件下，在农业比较效益低的时期，国家对农业的支持保护尤其显得重要和必要。
调整国民收入分配结构，切实增加对农业的投入。农业基础设施建设公益性强，要积极合理地调整国民收入分配格局和财政支出结构，增加财政对农业的投入，充分发挥国家投资的示范、引导和调控作用。重点从四个方面增加农业投入：一是按照《农业法》的要求，加大财政对农业投入的力度，尤其是增加预算内农业基本建设投资，坚持做到国家财政每年对农业投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。二是建立适应农业和农村经济发展要求的农村金融体系，支持和引导商业性信贷资金投入农业，推进农村信用社改革，增加农业信贷资金投入。三是鼓励农村集体经济组织增加农业投入，继续实行乡镇企业以工补农、以工建农。四是开辟多种投资渠道，鼓励城市工商企业进入农业领域投资。积极推进农业对外开放，扩大农业利用外资的规模和领域。
加强农业基础设施建设，稳定提高农业综合生产能力。我国是个人口大国、农业大国，农业的综合生产能力要与国民经济和社会发展的需求相适应。为此必须坚持不懈地加强农业基础设施建设。一是继续加快大江大河大湖治理，抓紧重大水资源控制工程建设和病险水库除险加固，提高防洪调蓄能力。搞好中小水利工程的维护和建设。二是大力发展节水农业，加强节水改造和配套设施建设，推广旱作节水技术，提高水资源利用率。三是加快实施“沃土工程”，大力培肥地力。继续实施农业综合开发，并适应农业发展新阶段的要求，将开发重点转到以改造中低产田为主和调整结构、发展优质高产高效农业为主。四是加大实施种子工程力度，加快作物和畜禽水产品种更新换代。加强商品粮和优质农产品基地建设，促进农产品生产向区域化、优质化方向发展。五是增加农业科技投入，加强农业科研和技术推广设施建设，提高我国农业科研攻关能力，改善农业技术推广条件。六是加强农村道路、供电、供水和通讯等基础设施建设，改善农村生产生活条件。要有重点地建设一批有利于农民直接增收、有利于提高农业抗灾能力和有利于提高农业竞争力的项目。
加强农业资源管理，搞好农业生态环境建设。综合运用经济、法律和行政等手段，强化土地管理措施，严格执行基本农田保护制度，切实保护好耕地，决不允许擅自将耕地改为非农用地。进一步抓好重点地区天然林保护工程。在生态环境脆弱、过度开垦地区，继续有计划、分步骤地实行退耕还林还草。加快小流域综合治理，加强水源涵养、水土保持。加强草原保护，禁止乱采滥垦，防止超载过牧，搞好草原退化沙化碱化治理。推行内陆和近海限额捕捞制度，控制捕捞强度，保护渔业资源。加大对农业环境、农产品污染的监测和防治力度。
健全和完善农业支持保护体系，促进农业健康发展。加快农产品市场、农业信息、农产品质量标准和监测三大体系建设。组织实施全国农产品批发市场发展规划，重点加强产地批发市场建设，加快绿色食品批发市场及配送中心建设。农业信息体系建设重点是强化省级、健全县级，逐步将农业信息体系网络向乡镇、农产品批发市场、龙头企业、中介组织、农民专业协会和种养运销大户延伸。加快制定、修订农业行业标准和重要农产品质量标准，建设一批农业行业标准示范区和农产品标准化生产基地。精心组织实施“无公害食品行动计划”，搞好北京、天津、上海、深圳四城市试点工作，力争用2-3年时间在四城市实现主要农产品从农田到餐桌全过程无公害管理。通过试点，推动“无公害食品行动计划”在全国范围实施。
切实维护农民合法权益，保护和调动农民积极性。目前农村延长土地承包期工作已基本结束，下一步要把重点转到加强制度化、法制化管理上来。以承包合同、土地承包费和机动地管理为重点，建立健全制度，保证土地承包关系长期稳定。有条件的地方，在维护农民利益和尊重农民群众意愿的前提下，按照条件、自愿、有偿、规范、有序的原则，探索土地使用权流转的机制和办法，提高农业生产的规模效益。搞好农村税费改革试点工作，继续落实中央关于减轻农民负担的各项政策，进一步深化粮食、棉花流通体制改革。切实抓好农用生产资料和农产品市场的整顿和管理，严厉打击坑农害农行为。
三、关于增加农民收入问题
(一)农民收入增长情况
农民增收困难是当前农业和农村工作中最为突出的问题。1997年以来，农民收入增速逐年下降。按不变价计算，1997-2000年，农民人均纯收入增幅分别为4.6%、〖BF〗4.3%、3.8%和2.1%。农民收入增速连续四年下降，主要是来自农业的收入下降。1997-2000年，农民来自农业的收入从1268元下降到1091元，减幅达到14%。而农业收入下降主要是来自种植业的收入减少，1997-2000年，农民来自种植业的纯收入从943元减少到784元，减幅达到17%。在农民收入总体增长缓慢的同时，还存在非农兼业户增收、纯农户减收的情况。
(二)今年农民增收前景
今年上半年，农民收入呈现增长态势。从全年看，农民增收的有利因素增多，收入增长幅度将高于去年。一是各地区、各部门认真贯彻落实中央有关促进农民增收的方针政策，增加农业投入，突出结构调整，强化实际措施，下大力气抓农民增收工作。二是粮食价格略有回升，农民来自种植业的收入将止跌转增。粮食价格在持续4年走低之后开始回升，玉米价格回升尤为明显。部分经济作物销售形势看好，价格稳中有升。预计全年农民种植业收入将有恢复性增长。三是养殖业收入仍可稳定增长。今年畜牧业的发展速度和集约化程度有所提高，畜产品产量继续增加，渔业名特优新品种增加，价格有所上涨。四是农民来自二、三产业的收入增加。乡镇企业吸纳农村劳动力的数量回升，今年将新增吸纳农村劳动力200万人左右。国家继续实行扩大内需的方针，加强基础设施建设，增加了农民的就业机会和收入渠道。
虽然今年农民收入有望增长，但对农民增收形势还不能过于乐观。一是今年农民收入增长是在去年粮食减产9%、粮价下跌15%造成大幅减收后的反弹，具有恢复性质。二是粮食主产区、中西部地区和中低收入户农民增收比较困难。三是在农产品供大于求、多数价格仍然明显高于国际市场的情况下，农产品价格近期内不可能大幅度上升。四是受贸易保护主义影响，农产品出口增幅下降，对国内生产的拉动作用减弱。五是乡镇企业发展难度加大，城镇化进程滞后，农村富余劳动力转移困难等制约农民增收的因素仍然存在。
(三)促进农民增收的思路和措施
我国农业和农村经济已经进入了一个新的发展阶段，农民收入增长受宏观经济环境、农产品供求关系、农村劳动力过剩等多方面因素的影响，增加农民收入需要采取综合措施，并且要有长期奋斗的思想准备。要从多方面培育农民收入新的增长点。既要大力挖掘农业内部增收潜力，又要在农业外部寻求增收途径；既要全方位开辟农民就业和增收的渠道，又要实行分类指导，重点抓好中西部地区、粮食主产区、纯农户和低收入户增收；既要采取能尽快见效的具体增收措施，又要着眼于长远寻求农民增收的治本之策。
加快农业结构调整步伐。这是新阶段农业发展的中心任务，是农业增效、农民增收的主要途径。农业结构调整要面向市场，依靠科技，因地制宜引导农民自主调整种养业结构，稳定总产，提高质量，大力发展优质高产高效农业，大幅度提高农业的整体效益。一是突出品种和品质结构调整。大力发展适销对路的优质、专用农产品生产，提高加工型品种比重。按照口粮、加工专用粮、饲料粮对粮食品质的不同要求，扩大优质稻谷、专用小麦、专用玉米、青贮玉米、优质大豆和优质小杂粮生产，发展优质棉花，提高“双低”油菜比重，发展“无公害”农产品和绿色食品生产。二是调整优化区域布局。按照发挥比较优势原则，在优化东、中、西部农业布局的基础上，重点调整区域内作物结构布局，淘汰不适宜区、调减次适宜区和压缩零星分散的低产低效的农作物面积，提高专业化和规模化水平。三是积极调整养殖业结构。加快畜禽良种繁育体系、动物疫病防治体系和饲料工业体系建设，发展畜产品精深加工。引导渔民发展淡水名特优新品种养殖、海水优质鱼类养殖和稻田养殖，提高水产品加工深度。尽快把畜牧业发展成为一个大产业，提高养殖业在农民增收中的比重。
因地制宜实施不同的增收措施。根据不同经济区域特点，制定并实施不同的增收政策，缩小地区间农民收入差距。东部地区在大力发展优质高效创汇农业的同时，把加快乡镇企业二次创业和推进城镇化结合起来，进一步提高农民增收水平。中部地区发挥农业资源优势，加快发展畜牧业实现过腹转化，大力发展粮食等农产品加工业，提高农业比较效益。引导西部地区抓住西部大开发的机遇，积极组织农民参与基础设施建设，做好退耕还林还草工作，因地制宜地发展特色农业、生态农业和草食畜牧业，并组织好劳动力有序输出，多途径增加农民收入。
大力推进科教兴农。加快实施《农业科技发展纲要》，深化科技体制改革，提高农业科技创新能力。一是加快发展农业高新技术。建设一批国家重点实验室，力争在新基因发掘、新型生物制品等高技术领域取得突破。二是大力发展农业科技企业。扶持具有一定优势的研究机构以多种形式进入企业，或者创办集研究、开发、应用于一体的企业，建设一批高水平的农业科学园区，培育具有较强竞争力的农业高新技术企业集团。三是加快适用农业技术推广。扩大种子工程和养殖业良种工程规模，加强动植物保护，推广旱作节水农业等技术，形成符合我国国情的节水型农业发展模式。四是全面提高农民素质。发展农村义务教育。实行“绿色证书工程”，实施“跨世纪青年农民培训工程”，完善培训内容，创新培训机制，扩大培训规模。今年起每年支持150个县(市)，重点培训青年骨干农民，使之成为农村致富能手和科技带头人。
推进农业产业化经营。农业产业化经营是引导农民进入市场，提高种养业效益，增加农民收入的有效形式，是农业结构调整的带动力量。抓紧制定农业产业化经营发展规划，加强分类指导，扶持发展有竞争优势、带动能力强的龙头企业。农业部等八部委共同制定下发了《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，确定了一批国家重点龙头企业，以带动全国农业产业化经营的发展。要认真落实好对龙头企业的各项扶持政策，指导龙头企业建设生产基地，与农户建立起风险共担、利益共享的组织形式和经营机制。
发展乡镇企业和小城镇。以体制创新、结构调整和科技进步为重点，推进乡镇企业改革，调整产业产品结构，推动企业科技进步，不断提高管理水平，提升乡镇企业运行质量和效益。引导乡镇企业向工业小区和小城镇集中，把更多的农村富余劳动力转移到流通、加工、服务等领域。
切实减轻农民负担。当前，在农民增收困难的情况下，减轻农民负担尤为重要和紧迫。要坚持“减轻、规范、稳定”的原则，继续推进农村税费改革试点。加快乡镇机构改革，压缩财政开支和村级支出。未进行税费改革的地方，要继续落实好中央减轻农民负担的各项政策规定。认真做好农民负担的监督管理工作，严格执行“一项制度、八项禁止”，加大对农村中小学收费、农村电价、农民建房收费、报刊摊派、达标升级活动等专项治理力度，严肃查处加重农民负担的违纪违法案件，坚决防止“三乱”反弹，确保农民负担比上年有明显减轻。国务院决定在采取坚决措施清理整顿农村中小学乱收费、乱集资的同时，由中央拨专款30亿元用于农村义务教育危房改造，50亿元用于解决农村中小学教师工资经费不足问题。鉴于今年受灾情况较重，加大做好灾区农业税收减免工作的力度。考虑到农业税是地方税，国务院决定中央财政拨付专款支持地方做好灾区农业税收减免工作，以确保减免税的落实，让农民休养生息。
抓好扶贫开发工作。认真贯彻中央扶贫开发工作会议精神，组织实施新世纪初《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》。围绕加快解决剩余贫困人口温饱和巩固“八七”扶贫攻坚成果两项主要任务，坚持开发式扶贫方针，加强农业基础设施建设，努力改善贫困地区的生产生活条件，实行扶贫到村到户，帮助贫困村、贫困户发展种养项目。增加扶贫资金，落实各级政府扶贫责任制，继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，开展多种形式的科技教育扶贫，从根本上增强贫困农户的脱贫致富能力。
认真落实农村政策。党在农村的各项政策，是农民利益的具体体现，是农民增收的重要保证。要稳定土地承包关系，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的基本经营制度，引导农民增加对土地的投入，提高土地产出率和收益，并有一个稳定的收入预期。为了充分发挥各地区农业生产的比较优势，进一步深化粮食流通体制改革。改革的基本思路是，放开销区，保护产区，省长负责，加强调控。坚持按保护价敞开收购农民余粮的政策，实行优质优价，按质量标准收购粮食，不准压级压价、拒收限收，促使粮价回升并稳定在合理水平。拓宽粮食收购渠道，允许用粮企业和粮食经销企业按政策规定到农村收购农民余粮，保护和调动农民的生产积极性。
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