|
关于大江大河流域治理情况的报告 http://www.law-lib.com 2000-10-28 17:32:20
--2000年10月28日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上
水利部部长 汪恕诚
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告大江大河流域治理工作情况，请予审议。
一、1998年大水以后江河治理工作取得重大进展
1998年大水以后，我国的江河治理进入新的历史阶段。主要表现在以下三个方面：一是党中央、全国人大、国务院对水利高度重视。江泽民总书记、李鹏委员长、朱基总理等党和国家领导人对水利工作做出了一系列重要指示；十五届三中全会把兴修水利摆在全党工作的突出位置；《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》(中发〔1998〕15号)对灾后重建、整治江湖、兴修水利作出了具体部署。二是全社会对水的忧患意识大大提高，广大群众兴修水利的积极性空前高涨。三是水利投入大幅度增加。1998、1999、2000年三年中央水利基建投资总规模为992亿元，其中国债投资722亿元，非经营性投资270亿元。中央水利的年投资是往年的3-4倍。地方各级政府对水利投入也相应有所增加。
在这种形势下，我们主要抓了以下几个方面的工作：
(一)加强了大江大河流域治理规划和前期工作。
随着水利投入较大幅度增加，水利规划和前期工作滞后成为十分突出的问题。为此，我部突出地加强了这方面工作，特别是把规划作为一件大事来抓，组织开展了一系列水利规划工作。在规划中，我们特别注重深入分析研究当前水利面临的新形势、新问题，及时调整治水思路，按照现代水利、可持续发展水利的要求搞好水利规划，搞好各项水利工作。
在治水思路的调整方面，我们主要强调要坚持人与自然和谐共处，实现经济社会可持续发展；水利与国民经济和社会发展要更紧密联系起来；对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题要统筹规划、综合治理；在搞好水资源的治理、开发、利用的同时，要特别重视水资源的配置、节约、保护；要认真研究水利的经济问题，适应市场经济体制的要求；要依法治水，科学治水，努力实现水利现代化。
经过两年来的努力，我们组织完成了七大流域《大江大河治理近期专项工程建设规划》和《全国水利发展总体规划纲要》，其中《加强长江近期防洪建设若干意见》、《加强嫩江、松花江近期防洪建设若干意见》经国务院批转实施，这些为大规模的水利工程建设特别是防洪工程建设提供了依据。《黄河重大问题及其对策》已报国务院审批。另外，全国防洪规划、“十五”及2010年水利发展专项规划、西部大开发水利规划、全国水资源保护和利用规划、北方水资源规划、全国节水灌溉规划、全国水土保持生态环境建设规划等一批规划都正在组织编制。这些规划和前期工作将为今后的水利建设打下良好基础。
(二)加大了大江大河流域治理力度。
在水利建设的项目和资金安排上，我们强调突出重点，分步实施。1998年大水后，我们坚持以中发15号文件确定的水利建设任务为中心。水利工程建设的重点是防洪工程，防洪工程的重点是长江、黄河、松花江、嫩江为主的大江大河堤防工程建设。堤防工程以水毁修复、子堤挡水段加高、基础防渗处理为主。这三年水利国债投资的安排，防洪工程约占80-90%，堤防工程占防洪工程投资的70%以上；在区域分布上，长江、黄河、松嫩三流域的投资占国债总投资的80%左右。
除防洪工程以外，还重点加强了病险水库的除险加固建设、蓄滞洪区安全建设，合理安排好节水灌溉、灌区改造、生态环境建设和解决人畜饮水困难等工作，加大对中西部地区的扶持力度。
两年来，水利建设取得了重大进展：
1、江河治理工作取得巨大成绩，大江大河的防洪能力明显提高。经过两年来大规模的江河治理工作，防洪工程建设取得了很大成绩，一些重要堤防工程状况得到明显改善，在1999年汛期经受住了严峻的考验。
1999年，长江中下游出现了仅次于1998年的历史第二高水位。由于1998年大水后，长江中下游大规模的堤防工程建设和水毁工程修复，与1998年汛期相比，出现险情大为减少，灾情大为减轻，其中管涌减少86%，崩岸险情减少了90%，干堤抢修子堤长度只有1998年的十分之一；平垸行洪、移民建镇也发挥了重要作用，先后运用300多个堤垸行洪，增加蓄滞洪水容积20多亿立方米，有效降低了洪水位。投入抗洪抢险的人数不到1998年的一半，其中解放军、武警官兵只有1998年的十八分之一。发生洪水的地区，经济正常运行，人民生活秩序井然，洪涝灾害造成的经济损失是九十年代以来较轻的。从1991年年底开始建设的治理太湖工程在抵御1999年太湖流域发生的特大洪水中，发挥了重要作用，使太湖流域“大水轻灾”。据统计，治太工程累计总投入46亿元，而1999年治太工程的综合减灾效益达到92亿元，效益十分明显。
与此同时，黄河下游防洪工程完成大堤加固加高440公里，其中欠高1米以上的堤段已全部完成；松花江完成堤防断面达标392公里；嫩江完成堤防断面达标265公里；淮河、海河、珠江等其他河流的治理工作也相应加快，防洪能力相应有所提高。
2、各地水利建设取得新进展。两年来，全国各地的水利建设保持了良好势头。共发展节水灌溉工程面积6500万亩，节水灌溉措施面积达到2亿亩，节水100亿立方米。城乡供水事业得到进一步发展，1999年解决了1000万农村群众的饮水困难问题。加快了水土保持生态环境建设步伐，1998、1999连续两年治理水土流失面积5万平方公里，同时治理的标准、质量和效益都有所提高，在50万平方公里的范围内实施了预防保护，人为造成新的水土流失得到一定控制。
1998年大水以后，从中央到地方，加大了病险水库的除险加固力度。中央投资安排了90座病险水库除险加固项目。另外，315座大型及重点中型水库闸门启闭设施、泄洪设施及水毁等一大批直接影响防洪安全的工程项目得到及时实施，近100座大型水库洪水调度系统得以迅速建立，为水库安全度汛、最大限度地发挥综合效益提供了保障。城市防洪排涝能力进一步提高。南京、武汉、上海、九江、哈尔滨等城市在1998年后大力开展了以除险加固和加高堤防为主的堤防工程建设。到目前为止，全国共有177座城市达到国家防洪标准。全国海堤加固速度明显加快。目前，已建成达标海堤近6000公里，占海堤总长度的44%。
(三)加强了规范化管理和制度化建设。根据大规模水利建设的要求和近年来水利管理中暴露出来的突出问题，加强了规范化和制度化建设，主要是以下几个方面：
一是加强计划管理、资金管理。从水利基本建设投资计划管理中的规划、立项、年度计划三阶段进行严格管理，严格基建程序，明确审批权限。对重大规划、重要水利工程项目、水利年度投资计划等都由部党组集体讨论决策。完善规章制度，加强计划管理。组织拟定了《水利基本建设计划管理办法》等一系列规章制度，并加强检查监督，强化过程监控。
二是加强建设管理，确保工程质量。建立了行政领导、建设各方主要领导、直接责任人质量责任制及工程质量终身责任制，使工程质量责任真正落到实处。制订和完善了一系列有关推行“三制”、加强质量管理的规章制度和技术标准，基本做到了有规可依，有章可循。据调查，目前新建及在建一、二级堤防和其他大中型水利工程，82%实行了项目法人责任制，新开工项目基本上实行了项目法人责任制。招投标在堤防工程建设中全面推开，公开招标率有了很大提高，建设监理工作得到进一步发展，尤其在堤防工程中，普遍实行了建设监理制。对水利建设市场的主体和各种从业人员的资质实行了动态管理，强化了市场准入。在项目巡视制度的基础上建立了水利基本建设项目稽查制度，对国家出资为主的水利工程建设活动的全过程实行监督检查。对堤防建设、河道整治等防洪工程建设基本上实现了机械化施工。加强了堤防基础防渗处理及隐蔽工程建设，在施工过程中，采用了新材料、新技术及先进的仪器设备，使工程质量能够得到保障。
三是强化了水资源的统一管理。对水资源供需矛盾突出的河流，加强了水资源的统一调度。为缓解黄河水资源供需矛盾，逐步解决黄河断流，改善黄河流域生态环境，从1999年3月1日起，由黄委对黄河水资源进行统一调度，取得了明显效果。在基本保证了沿黄省(区)城乡生活和工农业用水的情况下，至1999年年度，黄河仅断流8天，而来水相近的1996年，同期断流时间为106天；2000年在北方大部分地区出现持续干旱的情况下，黄河至今没有出现断流，对黄河下游及河口地区生态环境的改善起到了积极作用。为缓解黑河下游河湖干涸、荒漠化、生态环境恶化的局面，从今年7月1日起，对黑河水量开始实施统一调度。为了缓解塔里木河下游生态危机，今年6月以来，塔里木河通过博斯腾湖和大西海子水库，向下游输水1亿多立方米，使已断流28年的塔里木河下游的生态危机暂时得到缓解。
近年来，许多地方学习借鉴国际上先进的水资源管理模式，因地制宜地进行了城市水务管理的改革，在区域范围内对涉水事务实行统一管理。我们要在国务院的领导下，与有关部门一起，摸清情况，总结经验，积极探索并建立科学的水资源管理体制。
(四)加强了法制建设。在全国人大和国务院的领导下，按照社会主义市场经济体制和全面推进依法治水的要求，加强了法制建设。一是加快了水利立法工作。《水法》的修订草案送审稿已经完成并报国务院，与《水法》修订相配套的《取水许可制度实施办法》修订工作已经开展。与《防洪法》配套的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》已经国务院颁布实施，其他配套的规章也正在制订，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》正在组织修订。为加强水利建设管理，两年来，先后制订颁布了21项部规章。二是深入开展了水法规宣传教育，加大了水行政执法力度。全国水政监察机构逐步建立和完善。目前，经各地编委批准的省级水政监察总队已有19支，地(市)级支队286支，县级大队1949支，在编专兼职水政监察人员约55000名。全面开展了水利执法工作，全国水事秩序明显好转；加大了水事纠纷的调处力度，维护了社会稳定。
二、我国江河治理面临的形势及水资源问题
由于特殊的自然条件和社会经济条件，我国江河治理面临长期和艰巨的任务。目前，我国水资源形势依然十分严峻。主要是三大问题：
(一)防洪标准仍普遍偏低。改革开放以来，我国经济快速发展，对防洪保安全提出的要求越来越高。1998年大水以后，虽然中央和地方加大了防洪投入，重点堤防的工程状况有了较大改善，但从总体上看，目前我国江河的防洪工程系统还没有达到已经审批的规划标准。黄河下游堤防防洪标准只有60年一遇，长江中下游堤防只能防御10～20年一遇的洪水。在三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程完成后，长江的荆江河段和黄河下游才能达到防御100年一遇以上洪水的标准。淮河、海河、辽河、松花江、珠江等江河，除少数重点城市外，大部分堤防都还只能防御20年一遇的洪水。中小河流防洪标准更低。全国8万多座水库中，有1/4的大中型水库、2/5的小型水库属病险工程。在全国600多座有防洪任务的城市中，还有400多座防洪标准低于50年一遇。我国海岸线漫长，但只有1万多公里海堤，其中一半以上没有达到防御50年一遇潮水位加10级风浪的标准。
(二)水资源短缺问题十分突出。全国按目前的正常需要和不超采地下水，年缺水总量约为300亿～400亿立方米。在一般年份，农田受旱面积1亿～3亿亩。全国有400多个城市供水不足，其中比较严重缺水的有110个。许多地区由于缺水，造成工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水。干旱缺水已成为我国经济社会发展的重要制约因素之一。
今年入春以来，我国北方大部和南方部分地区发生了自1978年以来最为严重的旱灾。据初步统计，今年全国农作物因旱受灾面积5.6亿亩，其中成灾4亿亩，绝收1.1亿亩。有4000多万人、2000多万头大牲畜饮水困难。由于旱情发生在夏粮产量形成和春播、夏种的关键时期，农业损失比较大。旱灾使许多地区造林种草成活率大幅度下降，并加重了蝗虫灾害的发生，目前蝗虫灾害发生面积已达8000多万亩。干旱还造成许多城市水资源严重短缺，生活和工业用水紧张。全国18个省(区、市)有620座县级以上政府所在的城镇缺水，其中地级以上城市117座，日缺水量1700万立方米，有1970万人受到缺水影响。这些城市被迫限时限量供水，天津、长春、烟台、唐山等大城市用水告急。天津市人民政府已采取了各种措施压缩城市工业、生活用水指标，严格控制农业和城市环境用水。目前，给天津市供水的潘家口水库已到死水位，于桥水库现存水量很少，天津面临缺水的危机，直接影响到天津市工业和城市居民生活正常用水，至2001年6月，缺水量将达4亿立方米左右。北京市水资源供需紧张的矛盾也不容乐观，去年官厅、密云两大水库来水仅为2.26亿立方米，官厅水库水源已丧失饮用水功能，密云水库现状蓄水量为16亿立方米，扣除死库容，水库可供水量为12亿立方米，而北京市正常年用水量为40亿立方米，其中地表水15亿立方米，现状蓄水量已不能满足用水的需求。为此，北京市人民政府采取了26项节水措施，并启动“恢复官厅水库饮用水功能”的应急措施。
(三)水环境恶化的趋势尚未得到有效遏制。全国水土流失面积367万平方公里，占国土面积的38%，其中水蚀面积179万平方公里。目前，严重的水土流失使我国每年平均流失耕地100多万亩，流失土壤50多亿吨，导致土地贫瘠，河湖水库淤积，生态环境恶化，加剧了洪涝干旱和风沙灾害。
近几年，我国水体水质总体上呈恶化趋势。1990年全国城市污水排放量为179亿立方米，1999年为351亿立方米，其中生活污水80%未经处理直接排入水体。全国湖泊约有75%以上的水域受到显著污染。在调查评价的约10万公里河段中，有近47%的河段、90%以上的城市水域，以及50%的城市地下水，不同程度地遭到污染，其中有10%的河段污染严重，已基本丧失使用价值。更为严重的是，全国已有近90%城镇的饮用水源受到污染。
全国地下水年超采量达80多亿立方米，已形成了56个区域性地下水位下降漏斗，导致部分地区地面沉降、海水入侵。此外，河湖萎缩，森林、草场退化，土地沙化等问题，都对生态环境造成严重影响。
以上三个方面的问题说明，由水资源紧张、水污染严重和洪涝灾害为主要特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素，水利与国民经济和社会发展的要求还很不适应，水利工作的任务仍十分艰巨。满足社会与经济发展的需要，大体上可以分为五个层次：第一是饮水保障。城市缺水问题越来越突出，农村还有2400万人常年饮水困难。解决人的喝水问题是水利工作的首要任务。第二是防洪安全，要确保人民群众的生命财产安全。第三是粮食供给，水的问题是影响我国粮食生产的主要因素，水利要为我国的粮食安全作出贡献。第四是经济发展，水利要在水的量和质上不断满足经济发展和社会进步的需要，特别是城市水资源需求的快速增长和对水质要求的不断提高。第五是生态环境，改善生态环境日益成为一项重要而又迫切的任务。满足以上五个层次的需求，在我国都是很艰巨的任务，而且越是较高层次的需求，目前的满足程度越低。随着人口增长、经济发展和城市进程的加快，我国水的问题将越来越突出，水利任务将越来越重。
水资源问题的严重性还突出表现在观念上、体制上和机制上。水的问题已经成为我国经济和社会发展的突出制约因素，但是，这个问题的尖锐性和严重性仍不为广大干部群众所认识，全社会还缺乏一种水危机的意识。在水资源管理上，城市与农村、地表水与地下水、水量与水质分割，“多龙管水”的体制使有限的水资源不能得到科学、合理的开发利用。多渠道、多层次的水利投入机制、水价形成机制和水利良性发展机制还没有从根本上建立起来。
三、关于下一步工作
总的思路是：坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举，对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、有效保护和综合治理，以水资源的可持续利用支持我国经济社会的可持续发展。重点做好以下几个方面的工作：
(一)建立全面的防洪减灾体系。
继续认真贯彻落实党的十五届三中全会和中央15号文件精神，按照全国防洪规划和长江、嫩江、松花江等各大江河近期防洪建设实施意见，继续抓好以江河堤防为重点的防洪工程建设，加强长江、黄河等大江大河大湖的治理。力争利用十年多一点时间，初步建成各流域防洪工程体系，使大江大河基本达到流域规划的防洪标准。长江荆江河段、黄河下游、淮北大堤及淮河中下游、珠江三角洲重点堤围等主要地区达到100年一遇防洪标准，上海市达到1000年一遇标准，北京、天津、广州、哈尔滨、长春达到200年一遇标准，南宁等重点防洪城市达到防御100年一遇洪水标准。
“十五”期间，继续加强长江、黄河、松花江等大江大河堤防建设，抓紧开工建设嫩江尼尔基、淮河临淮岗、右江百色、澧水皂市、岷江紫坪铺、汉江丹江口水库大坝加高等一批主要江河干支流控制性工程，抓好重点蓄滞洪区安全建设，使大江大河干流中下游重要地区达到规划确定的防洪标准。重点加强城市防洪建设，使特大城市能够防御100年一遇以上的洪水，大城市能够防御50-100年一遇洪水，中等城市能够防御20-50年一遇洪水，重点海堤防御50年一遇潮水位加8-12级风暴潮。
在防洪工程建设上，要保重点，保续建。继续加大病险水库除险加固的力度，特别是加快对一些位置重要、危险性大的重点病险水库的除险加固的步伐。与此同时，重视和加强防洪非工程措施建设，努力建立防洪社会保障体系。加强水文测报和水利信息化建设，建立防洪减灾快速反应系统、防洪预警系统和现代化的防汛指挥系统；加快防汛机动抢险队建设步伐，提高防汛抗洪综合能力；制订洪水保险的政策和实施办法；落实蓄滞洪区运用补偿政策。努力建立全面的防洪减灾工作体系，达到人与洪水协调共处。
(二)努力建设节水型社会。
坚持把推广节水灌溉作为一项革命性的措施来抓，下大力提高农业用水的使用效率。在“九五”期间建设300个节水增产重点县的基础上，继续抓好160个大型灌区以节水为中心的续建配套和更新改造，把大型灌区建成现代化的高效农业示范园区。并把推广节水灌溉与发展旱作农业结合起来，提高单位水资源的产出率和经济效益。充分发挥价格杠杆的调节作用，改革现行的城市生活和工业用水制度，实行累进加价的办法，促进节约用水。大力推广先进适用的节水技术和节水设施，提高水的重复使用率，创建节水型工业和节水型城市。
(三)加强水环境保护。
要重点保护好饮用水源，确保居民生活饮用水清洁。要依法划定生活饮用水水源地保护区，严格限制保护区内的各项开发活动，严禁一切排污行为。对已被污染的为城市供水的水库和湖泊，要尽快通过治理恢复水质。同时，要加强城市水资源环境保护，搞好城市河湖水系的综合治理。要积极开展防治面源污染，特别是综合治理畜禽、水产养殖污染。要加强对工业污染的治理，大力推行清洁生产。工业污染防治，要与经济结构调整相结合，要实现以末端治理为主向以源头治理为主的转变，要从源头上强化管理，严格要求。
(四)加强水土保持生态环境建设。
水土保持要突出预防保护和综合治理两个重点，加快水土保持重点工程建设，确保每年完成治理水土流失面积5万平方公里的任务。当前要落实好“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施。会同有关部门加快京津风沙源区的治理，在农牧交错带重点风沙草原区，建设一批水土保持和绿洲生态建设与保护工程。加大小流域综合治理的力度，处理好生态建设与改善农业生产条件的关系，将水土保持与扶贫开发工作紧密结合起来。加强水土保持预防监督工作。
(五)搞好水资源的优化配置。
对水资源实行统一规划、统一调度、统一管理，以提高水的利用率，提高经济效益。对工业、农业、人民生活、环境、生态等不同用水需求，加以区别对待，保证重点，优水优用。对天上水、地表水、地下水，主水、客水、跨流域调水等进行统筹考虑，合理开发，科学利用。合理确定取水次序，先地表水、后地下水，先当地水、后外来水。加强需水管理，对水资源短缺地区实行以水定供，以供定需。加强流域和区域的水资源统一管理，对城乡防洪、排涝、蓄水、供水、用水、节水、污水处理及回用、地下水回灌等涉水事务，统筹考虑，积极探索并建立权威、高效、协调的水资源管理体制。
抓紧搞好南水北调的前期工作，尽早开工建设，缓解北方水资源短缺的严峻形势。南水北调工程是我国最大的水资源优化配置工程。目前，我部正在抓紧开展北方地区水资源总体规划工作，主要是开展基础性工作，确定北方地区的缺水量、缺水性质、缺水时段、缺水地区分布，提出南水北调东、中、西各线路的调水规模、调水线路、供水方位、供水对象及运行管理机制等。这些研究工作的主要成果和意见，我部准备在今年四季度向国务院专门汇报。
(六)进一步加大中央财政对水利的投入。
水利是国民经济的重要基础设施，但长期以来缺乏一种长期稳定的投入保障机制，导致水利基础设施建设严重滞后于国民经济发展。近年来，中央发行国债用于水利建设的投入大幅度增加，效果很好。长江、黄河等七大江河防洪工程建设、南水北调、西部地区水利建设、解决2400万人饮水困难、病险水库除险加固、大型灌区的节水改造等各项建设，投资需求量很大。我部正在商国家计委、财政部等部门测算安排“十五”期间水利基本建设总的投资规模。
(七)加快水法修改，完善水利法制体系。
1988年1月《水法》颁布实施12年来，对依法治水、依法管水，促进水利事业的发展，起到了积极作用。但是，随着形势的变化，现行的《水法》已经不能适应新形势的需要以及水资源可持续利用和建立社会主义市场经济体制的要求。主要表现在以下五个方面：一是长期以来，在水资源开发利用的指导思想中，存在着重开源、轻节流与保护，重经济效益、轻生态与环境保护的问题，致使许多地方水源枯竭，污染严重，生态环境破坏。二是《水法》规定水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，且对流域管理没有规定，致使在许多地方，特别是一些城市，城乡间、地区间水资源分割管理，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥，难以有效解决普遍存在的水资源问题。三是水资源管理制度不完善，特别是在节约用水、计划用水和水资源保护方面缺乏相应的法律制度，致使滥用、浪费、破坏水资源现象普遍，水资源利用率低。四是水权和水资源有偿使用的规定不全面，不利于有效保护各方的权益和利用市场机制优化水资源配置。五是法律责任部分过于原则，难以操作，给执法工作带来许多困难。根据九届全国人大常委会立法规划和国务院立法工作安排，我部起草的《中华人民共和国水法(修订草案)》(送审稿)已正式上报国务院。我们将积极做好有关工作。
做好上述工作，需要建立和完善各项保障措施。必须加强宣传，提高全社会的水的忧患意识；进一步强化管理，提高水利工作水平和工作效率；深化水利改革，建立适应社会主义市场经济的水利新体制和有利于水利发展的良性运行机制；加强依法行政，依法治水，依法管水；积极开展水利科学技术研究，大力推广新技术、新材料、新工艺，不断提高我国水利科学技术水平和水利现代化建设水平。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
全国人大常委会对水利工作一直非常关心，我们将继续在全国人大的监督下，认真做好大江大河流域治理工作。
| 
