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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国土地管理法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 2000-8-24 17:02:03
——2000年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上
全国人大常委会副委员长 邹家华
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会执法检查计划的安排，在2000年5月至7月期间，全国人大常委会组织了三个执法检查组，赴广东、江苏和湖北三省，对《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）的执行情况进行了检查。与此同时，浙江、山东、河南、湖南、河北、内蒙古、黑龙江、重庆、四川、云南、陕西、甘肃十二省、市、自治区也按照全国人大常委会的要求，进行了自查，并报送了自查报告，反映了执法的成效、问题，提出了建议。检查期间，检查组听取了国土资源部、农业部、建设部、交通部、国家林业局以及三省人大、政府有关土地管理法实施情况的汇报，实地查看了土地开发、整理的现场，多次召开了由有关部门专家、乡镇干部和农民代表参加的座谈会，并设立了热线电话，共接到群众来电、来访900余起，广泛听取了各方面的意见和建议。现将这次执法检查情况重点报告如下。
一、贯彻执行土地管理法取得的成效
新的土地管理法是九届人大常委会于1998年8月29日修订通过，自1999年1月1日起施行。虽然实施时间不长，但从这次检查的情况来看，各省（市、区）党委、人大、政府对贯彻实施新的土地管理法思想上是重视的，态度是坚决的，措施是得力的。通过学习和宣传土地管理法，使广大干部在思想认识上有了很大提高，增强了耕地保护意识，促进了土地管理工作，在挖掘土地资源潜力，节约土地、提高土地利用效益方面都取得了新的成效。主要表现在：
1、积极加强配套法规建设，促进土地法制建设的发展
为了保证新的土地管理法得到切实有效的贯彻落实，国务院有关部门和各省（市、自治区）结合实际情况，积极加强配套法规建设。在土地管理法正式实施前，国务院完成了《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》的修订，并予以发布，在我国立法史上第一次实现了本法与实施条例的同步实施。国土资源部及时制定了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《闲置土地处置办法》等部门规章，同时还对部门规章和规范性文件进行了清理，废止了一批与土地管理法实施不相符合的规定。地方的配套法规建设步伐也明显加快。例如，湖北省新修订了《湖北省土地管理实施办法》，广东省新修订了《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》。迄今为止，已有新疆、甘肃、山东、云南、山西、陕西、广东、湖北、河南、河北、海南、西藏、福建、四川、湖南、江西、浙江等17个省（市、自治区）完成了土地管理法实施办法（或土地管理条例）的修订工作。深圳市制定了一整套推行土地管理法的程序规定，使土地管理进一步规范化、透明化。
2、制订土地利用总体规划，落实用途管制制度
国家实行土地用途管制制度以及各级政府都要制订土地利用总体规划，是新的土地管理法中十分重要的新的法律内容。为了保证土地用途管制制度的实施，国务院和各省（市、自治区）全面加快了土地利用总体规划的制订和修编工作。1999年4月2日，国务院批准发布了《全国土地利用总体规划纲要》。至今年1月8日，31个省级土地利用总体规划已全部批准实施。需要报国务院批准的81个市级土地利用总体规划中的78个已经批准实施。国土资源部利用遥感技术对全国66个城市1999年土地利用总体规划实施情况进行监测，监测结果表明，建设用地基本控制在规划圈内，出现了按规划用地的良好开端。在省级土地利用总体规划编制完成后，各地正在采取措施，组织各级政府（包括市、县、乡镇政府）根据上一级的规划编制本级的土地利用总体规划。有的省已经完成了全省各级的土地利用总体规划，使土地利用总体规划和用途管制制度落实到基层。通过土地利用总体规划的实施，使土地管理有了法律依据。在加强土地管理，有效保护耕地，促进当地社会经济发展方面，涌现出了一批好的典型。南京市利用计算机技术，建立起全市包括城市和农村土地的信息中心，形成了土地信息管理网，每一块土地的具体信息，都可随时调用。武汉市经济技术开发区是国家级开发区，区内经济发展迅速，不仅成为湖北省和武汉市新的经济增长点，而且在落实土地利用总体规划，严格依法管地、科学合理地使用土地方面也做出了榜样。江苏省根据土地利用总体规划对全省的城乡建设进行了重新规划，把土地利用总体规划与城镇建设规划结合起来，通过撤乡并镇，抓好中心镇建设等措施，实现土地利用总体规划确定的各项目标。
3、整理土地，占补平衡，耕地保护取得新的进展
新的土地管理法与修改前相比，一个十分重要的规定就是为了保护耕地，在建设用地占用耕地后，要做到占补平衡以及耕地总量的动态平衡。经过各地的切实执法，耕地保护力度得到加强。1999年，国家解除了对非农业建设占用耕地的冻结，而且大量增加了基础设施建设用地，在此情况下，由于实施了新的土地管理法，严格控制建设占用耕地，没有形成新的建设占用耕地高峰。为了全面落实耕地占补平衡制度，各地普遍加大了土地整理和土地复垦力度，在城市盘活土地存量，在农村实行撤村并镇、岗地开发、平窑复垦等多种方式，使绝大部分建设项目做到了"占一补一"。据国土资源部统计，1999年有24个省（区、市）实现了耕地占补平衡，比1998年增加了7个。在国家实施生态退耕、农业结构调整的情况下，保证了耕地净减数量控制在土地利用总体规划确定的控制指标范围内。1999年，湖北省建设占用耕地9.8万亩，开发补充耕地11.5万亩，净增耕地1.6万亩；江苏省建设占用耕地19.8万亩，开发补充耕地20.1万亩，净增耕地0.2万亩。广东省虽未实现占补平衡，但也加大了开发力度，1999年新增耕地11.32万亩。为了加大土地整理复垦的力度，江苏省政府和一些市县成立了土地复垦开发公司，统一组织土地的开发复垦工作，为建立新的土地复垦开发机制进行了有益探索。
4、大力推进依法行政，规范土地管理行为
国务院有关部门和各省（市、自治区）将推行依法行政作为贯彻土地管理法、促进土地管理工作的大事来抓，涌现出一批好的典型。例如，广东省较早地推行了土地使用制度改革。1987年，深圳市在全国首次以公开拍卖方式出让国有土地使用权。1998年，广东省制定了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》，规定在城镇规划区内，凡经营性房地产用地必须通过招标拍卖方式取得。1999年广东省政府要求在全省范围内建立有形土地市场，一律实行场内交易，进一步规范了土地交易行为。目前，广东省21个地级以上市全部设立了土地交易机构，53个市（县）建立了交易中心或交易所，使土地流转市场从无形到有形、从无序到有序，土地交易进入了统一规范、透明公开的运作轨道。在总结地方经验的基础上，国土资源部在全系统大力推行以窗口办文制度和以土地招标、拍卖为主要形式的政务公开制度，使土地管理改革进一步走向深入。
5、认真实施新的土地管理法，加大执法力度
为了切实贯彻实施新的土地管理法，各地都程度不同地加大监察执法力度，土地违法案件有所遏制。如云南省大力加强了土地监察队伍，1999年全省有36个县（市）、区成立了土地执法监察队，各地、州加大了土地违法案件的查处力度。又如甘肃省通过创建无违法用地、无违法批地、无违法管理地的"三无"乡镇和"土地执法模范县"活动，坚持以预防为主，充分发挥乡级土地执法队伍的作用，组织土地监察执法人员定期或不定期地巡回执法检查，并通过设立举报电话，加强来访接待，使土地违法案件做到早发现、早制止，1999年全省土地违法案件明显下降，与上年相比，下降了15.6％；1999年结案率达到96％。再如河北省加强了土地执法队伍和机构建设，全省已有3个市、85个县成立了处、科级土地执法监察局，初步形成了土地监察网络。同时，还加强了土地监察的制度建设，规范了土地执法行为，如下查一级制度、巡回检查制度、案件会审制度、依法行政责任制、行政损害赔偿制、重大土地违法案件备案制度、错案和执法过错责任追究制、廉洁从政文明执法等配套制度，与新法实施前相比，发案率下降了60％左右，保证了土地使用秩序的逐步好转。
二、土地资源形势及执法中存在的主要问题
1、土地资源形势很不宽松，实现耕地总量平衡的目标任务艰巨
据国土资源部最新的调查表明，1996年，我国耕地面积19.51亿亩，人均耕地面积1.59亩，不足世界平均水平的43％（见图1）。全国2800多个县（区）中，有666个低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线，其中有463个低于0.5亩。
图1 我国人均耕地与世界主要国家比较（亩/人）
“九五”期间，我国人均耕地面积逐年有所递减。1997年，我国人均耕地面积降为1.57亩，1998年为1.56亩，1999年为1.54亩。
根据有关方面的预测，我国人口即将达到13亿；到2010年，人口将达到14亿；到2030年，人口将达到16亿高峰（见图2）。届时，人口对土地的压力将进一步增大，即使耕地面积保持不减，人均耕地还将减少。
图2 我国人口变化趋势预测（亿人）
从我国耕地面积情况看，在"九五"期间逐年减少，1999年与1996年相比，耕地面积净减1300万亩，平均每年净减433万亩（见图3）。
图3 九五期间全国耕地面积变化（亿亩）
1999年耕地面积减少1262.5万亩，同年开发整理及复垦增加耕地607.6万亩，增减相抵，净减654.9万亩（见图4）。同1998年相比，多减少面积262.9万亩。1999年减少耕地面积主要是满足生态退耕、建设用地和农业结构调整等所需（见图5）。
图4 1999年耕地增减情况（万亩）
图5 1999年耕地减少构成情况
为了控制耕地锐减的势头，新的土地管理法规定了耕地占补平衡制度，即"非农业建设经批准占用耕地的，按照"占多少、补多少"的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地"。据国土资源部提供的数据表明，1999年，有24个省（区、市）实现建设占用耕地占补平衡，全年补充耕地与建设占用耕地相抵，增加299.7万亩，其中四川、内蒙古、黑龙江、新疆补充耕地数量最多，四省区共补充的耕地占全部补充耕地总数的47％。北京、上海、福建、湖南、广东、重庆、贵州等7个省市未能实现占补平衡（见图6）。
图6 1999年部分省份耕地占补平衡情况（万亩）
根据《全国土地利用总体规划纲要》确定的目标，从1996年到2010年15年间，全国耕地面积减少要求控制在9661万亩以内，其中，建设占用耕地2950万亩，因生态建设需要退耕还林、还草、还湖5217万亩，因灾损毁减少耕地1494万亩。到2010年全国要求通过土地整理、开发复垦、治荒治沙等多种方式补充耕地6612万亩。增减相抵，到2010年全国耕地面积将净减少3049万亩（见图7）。因此，到2010年全国耕地面积将降为19.20亿亩。
图7 2010年全国耕地变动情况（万亩）
综上所述，我国土地资源的形势是不宽松的，为实现土地管理法中各项制度和要求，真正落到实处，尚需付出不懈的努力。
2、土地违法事件屡有发生，土地执法仍需进一步强化
据全国30个省、市、自治区统计，1999年实施新的土地管理法以来，共发现土地违法案件16.8万余件，涉及土地面积2.87万公顷，其中耕地面积1.10万公顷，占总面积的38.22％。发现的土地违法案件中，属本年发生的9.2万件，比1998年下降了21.6％。
据这次执法检查了解，1999年三省发生了大量的土地违法案件，其中广东省为6700多件，湖北省为5200多件，江苏省为2600多件。从数量上看，土地违法案件有所下降，如广东省下降了50％，江苏省下降了6.9％，但总体数量还是很大，土地违法行为仍然屡禁不绝。
与过去相比，这些土地违法行为中出现了一些新的特点：
一是从违法性质看，非法占地、非法批地件数相对减少，非法低价出让土地的件数相对上升。
二是违法主体呈多元化趋势。1999年政府人员土地违法案件占总数的15.3％；个人土地违法案件占总数的79.27％；还有企事业单位土地违法案件，虽然按件数比例不大，但按涉及土地面积，则占违法土地案件涉及土地面积总数的50.58％。
三是从发案区域上看，经济发展起步晚、启动快的地区发生土地违法案件的概率较高。农村土地违法案件大多发生在人口比较稠密的农村或富裕的城市近郊区。
四是违法手段的隐蔽性更加突出。非法转让、买卖、非法低价出让国有土地案件的违法双方，带有明显的知法故犯，往往采取暗箱操作、弄虚作假等手段，给这类违法案件的发现和查处带来很大困难。
造成上述问题的原因，主要是一些地方领导的土地国策意识和法制观念比较淡薄，往往是有法不依、执法不严、违法不究，越权批地、多头批地、未批先用时有发生；也有一些地方领导不能正确地处理好经济建设与依法用地、保护耕地的关系，盲目地把土地有偿转让作为地方经济发展的增长点和地方财政支柱；对保护耕地的重要性认识不足，随意改变土地规划用途，将农用地转改为非农地，严重削弱了土地利用总体规划的法律权威性和严肃性。有的片面认为，土地管理法是管老百姓的，对政府没有约束力；有的只看重任期政绩，把建设项目列入政府要办的几件实事，要求限期完工，却忽视了依法办理用地审批手续；个别重点建设项目存在未批先占、少批多占的现象；有的建设项目在批准用地后，没有充分或及时利用，造成土地资源的闲置和浪费。对集体所有土地缺乏能体现集体所有权的明确的具体规定，有些农村基层干部对集体所有土地随意非法处理。有的基层土地监察干部素质不高，不能依法行政。在土地执法中，土地执法队伍的建立还不普遍，执法人员的培训有待加强，土地执法的制度还不完善和规范。在实际工作中，行政干预多，以罚代法多，说情打招呼的多，削弱了土地执法的力度。此外，国土管理部门对违法用地行为无强制制止权，申请法院强制执行难；对触犯刑律者，追究刑事责任难；对违法用地的地方领导，追究行政处分难。这些都是造成违法用地难以禁绝的重要原因。
3、执行新土地管理法存在一些矛盾，有些制度需进一步完善
新土地管理法颁布实施后，对加强土地管理，合理利用土地和保护耕地，起到了重要作用。但各地在执行过程中，也反映出一些矛盾和问题，具体表现在：一是基础设施建设和城镇化建设与耕地保护的矛盾，特别是沿海省份较为突出。如广东省已连续两年没有完成占补平衡任务，江苏省虽然1999年完成了任务，但今后一段时期要完成平衡指标有一定难度。主要原因是，沿海地区基础设施建设用地较多，城镇建设速度较快，土地后备资源匮乏，开发复垦的成本较高。从长远来说，为做到耕地总量动态平衡以及占补平衡，还需要更细致地采取多种措施，做好具体的工作。二是农业结构调整与基本农田保护的矛盾。按照新土地管理法规定，各省80％以上的耕地应当划为基本农田保护区，实行严格管理。广东、江苏在规划中均划定了87％的耕地为基本农田，比例较高。按照规定，这些基本农田是不得发展林果业和挖塘养鱼的。但近年来，由于粮食出现局部、结构性的多余，价格走低，农民种粮的积极性受到了一定的影响，各地要求调整农业结构的呼声较高，基本农田保护的压力增大。三是市、县、乡镇土地利用总体规划的编制和审批尚未完成，不仅影响土地用途管制制度的贯彻和"规划"法律效力的确立，还使经济发展对土地的需求，缺少必要的法律依据。四是建设用地审批手续繁杂，环节较多，周期长，不利于提高效率。五是在有些地方出现了有的农户将所承包集体土地的使用权进行转让、入股甚至抵押等情况，因此，对集体所有土地的所有权、承包权以及使用权之间的关系问题，需要进一步加以研究。
三、几点建议
新的土地管理法从开始施行至今只有一年半的时间，为了进一步贯彻执行好土地管理法，结合这次执法检查，提出如下建议：
1、进一步加强土地管理法的宣传学习，提高干部群众对土地基本国策的认识和法制观念
土地管理法是一部通用法，土地的问题与很多方面、很多干部和群众都有关系，特别是与农民的关系更大。只有大家都能了解法、懂得法，才能更好地贯彻法。所以，必须加强对土地管理法的宣传和学习。宣传教育要广泛、深入，发动各种新闻媒体，运用多种形式来开展。对象不仅是领导干部、业务干部，特别是农村基层干部，还要面向广大群众，努力做到家喻户晓、人人皆知。宣传教育不仅在土地日加强宣传，还要成为经常性的工作，常抓不懈。各级领导干部要带头学法、懂法、用法，做依法行政的模范；要把新的土地管理法纳入各级党校的法制教育课程和"三五"普法内容，进一步加强培训。特别是乡镇领导干部，与土地管理关系密切，更应该加强学习。要积极宣传和推广各地实施土地管理法的好典型和好经验，努力在全社会营造一种学法、知法、守法的良好风气，严格实施土地管理法。
要提高对我国耕地形势严峻性和切实保护耕地基本国策长期性的认识。各级领导干部、土地管理的业务干部和广大人民群众必须牢固树立土地忧患意识，增强珍惜土地、保护耕地的自觉性。要有全局意识和长远眼光，从可持续发展战略的高度，正确处理好经济建设与保护耕地之间的关系，促进经济社会的可持续发展。
合理利用土地和保护耕地，事关我国农业的基础，事关国家经济社会的持续发展，事关亿万人民群众的生存与发展。这项工作决不是国土部门一家的事，必须全党全社会共同努力，齐抓共管，才能搞好。各级人民政府都应当高度重视土地管理和耕地保护工作，党政领导要负总责，亲自抓。各级人民政府要建立耕地保护目标责任制，把耕地保护作为考核领导干部的重要指标之一。
2、进一步加大土地执法力度，强化土地执法队伍建设，完善和建立各项执法制度
新的土地管理法能不能有效地贯彻执行，关键在于各级行政部门的执法力度。各级领导干部要严以律己，带头执法，依法行政，杜绝非法批地、非法低价出让土地等违法行为，支持国土部门依法严格管理土地。国土监察部门执法时，要坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，经常开展土地执法大检查，严肃查处土地违法案件。对于那些大案要案，不管涉及到什么部门、什么人，都要坚决查处，决不手软。对于那些违法批地、占地和破坏耕地资源的责任者，要严肃查处。必要时要公开曝光，以儆效尤。要继续加强和完善土地监察的制度建设，规范土地执法行为，积极推广和总结各地在土地执法中摸索出的一些好的制度，如下查一级制度、巡回检查制度、案件会审制度、依法行政责任制、廉洁从政文明执法等制度。要公开政务信息和办事制度，自觉接受社会的监督，不仅要接受各级人大的监督，还要接受人民群众的监督，接受服务对象的监督，接受新闻单位和社会舆论的监督。特别是土地管理法规定的土地利用总体规划、征地方案、征地补偿方案等的公告制度，各地必须严格执行。
各级人民政府要强化土地执法队伍建设，不断提高干部的整体素质。要按照土地管理法的要求做好国土资源管理机构的建设，建立一支政治强、执法严、业务精、作风正的干部队伍。加强土地管理干部的政治思想教育，树立全心全意为人民服务的思想，强化服务意识，改善服务态度，提高服务质量。加强国土资源系统干部的业务培训，坚持土地管理法知识培训考试制度，切实提高干部的法制意识和依法行政的水平。各级政府要切实研究解决好对土地违法案件的执法难、查处难的问题，支持土地管理部门依法查处违法行为。各级人大要加强对土地执法的监督检查，及时提出执法中的问题，帮助政府改进工作，推动土地管理法的执行。
3、认真编制并严格执行土地利用总体规划，积极实行土地用途管制制度
新土地管理法的突出特点是实行土地用途管制制度。科学编制并严格执行土地利用总体规划，是实施新土地管理法，落实土地用途管制制度的基础。现在，全国省、市一级的规划已基本完成，并已得到了批准。下一步是要按照土地管理法的要求，抓紧县（区）、乡镇的土地利用总体规划的编制工作。在规划编制工作中要注意做到：一是要加强领导，在科学论证的基础上，开展规划编制或修订工作。二是要依照土地管理法的要求，从上而下编制，下一级规划必须以上一级规划为依据，规划中的建设用地总量不得超过上一级规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划确定的控制指标。三是规划要充分体现耕地保护特别是基本农田保护的要求，乡镇规划要依据土地条件，确定每一块土地的用途，并予以公布。四是城市总体规划、村庄和乡镇建设规划，应当与土地利用总体规划相衔接。五是土地利用总体规划一经批准，就具有法律效力，必须严格执行。任何建设用地都必须按规划来进行审批。如规划需要调整，必须按照法定程序来修订，修订一经批准，也必须按照规划来办事。
4、加强土地利用的动态监测，不断改善生态环境
要按照土地利用总体规划的要求，加强土地利用的宏观管理。一是加强对土地利用总体规划实施的监测力度，建立全国土地管理信息系统，运用遥感技术对土地利用状况进行动态监测，特别要加强对重点城市地区、沿海经济发达地区和生态脆弱地区土地利用的动态监测，及时发现问题，采取有效措施，保证土地利用总体规划的实施。国土资源部运用遥感技术对1999年全国66个重点城市土地利用变动情况进行了监测，取得了较好的效果，要进一步研究推广应用的范围。二是要加强土地利用计划管理，使建设用地严格控制在土地利用年度计划确定的指标范围内。三是要有计划有步骤地做好生态退耕工作，对坡耕地长期耕作，将会造成水土流失，加大洪涝灾害和生态恶化。要从实际出发，有计划地退耕还林、还草、还湖，对退耕确有困难的坡耕地要采取工程措施加以保护，不断改善生态环境。四是对荒山荒地开发、新耕地开发和围海造田等，都要经过科学论证，注意保护生态环境。
由于土地管理法实施时间还不长，实施过程中必然还要遇到各种问题，所以人大常委会及其有关专门委员会还要不断从实践中发现新情况和新问题，总结新经验，修订、充实和完善土地管理法的内容，以利于我国社会主义土地管理制度的建设和经济社会的发展。
以上报告，请予审议。
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