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全国人大常委会执法检查组检查《中华人民共和国乡镇企业法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 2000-7-6 16:22:56
——2000年7月6日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上
全国人大常委会副委员长 布赫
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会执法检查计划的安排，2000年4月至5月，全国人大常委会执法检查组分4个小组，赴河南、陕西、江西、浙江、山东、辽宁、湖南、重庆8个省市，对《中华人民共和国乡镇企业法》（以下简称乡镇企业法）实施情况进行了检查，并安排江苏、四川、云南、甘肃4个省人大常委会对本省情况进行了自查。检查的省市包括了乡镇企业各种发展类型的地区。检查的重点是：在新形势下对乡镇企业重要地位作用的认识，依法规范乡镇企业生产经营行为，落实法定扶持措施，维护乡镇企业合法权益等方面的情况。检查的方式主要是听取汇报，召开座谈会，实地考察，随机抽查和专题研究等。检查组到地方进行检查之前，全国人大农业与农村委员会开展了执法检查前期调研，组织检查组全体人员集中学习和讨论。在检查期间，检查组听取了农业部、财政部、中国人民银行、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部、科学技术部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理局、国家质量技术监督局等国务院有关部门，最高人民法院和8省市政府及其有关部门关于乡镇企业法实施情况的汇报；与省、市（地）、县、乡、村各级干部、各级人大代表、乡镇企业厂长（经理）、职工代表进行了座谈；考察了一些乡镇企业、工业小区和小城镇，广泛听取各方面特别是基层同志的意见和建议；分别与省市人大常委会、政府的负责同志交换了意见。从这次检查的情况看，各地反映的情况和问题比较集中，提出的意见和建议基本一致，很有普遍性和针对性。5月26日，检查组又召开会议，向国务院有关部门和最高人民法院通报了执法检查情况。现将这次执法检查有关情况报告如下：
一、贯彻实施乡镇企业法取得的主要成效
改革开放以来，在党和国家一系列方针政策指引下，乡镇企业不断发展壮大，现已成为农村经济的主体力量、全国工业的"半壁江山"和国民经济的重要支柱。到1999年底，全国乡镇企业达2071万多个，职工1.27亿人，占农村劳动力的27％，全年实现增加值24883亿元、出口交货值7744亿元、利润总额5985亿元、上缴国家税金1790亿元、支付职工工资6597亿元。目前全国国内生产总值的30%、工业增加值的49%、出口交货值的38%、农村社会增加值的64%和农民收入的34%来自乡镇企业。有些乡镇企业发展快的地区所占比重更大。如浙江省全省国内生产总值的45.6%、工业增加值的84%、财政收入的60%、农民收入的50%、农村劳动力就业的39%来自乡镇企业。乡镇企业的发展，对促进国民经济增长和支持农业发展，对增加农民收入和吸纳农村富余劳动力，对壮大农村集体经济实力和支持农村社会事业，都发挥了不可替代的重要作用。邓小平同志称赞乡镇企业"异军突起"，"是农村改革中我们完全没有预料到的最大的收获。"江泽民总书记赞誉乡镇企业"是我国亿万农民的一个伟大创造，也是党领导改革开放所取得的一项巨大成就。"实践证明这些评价是完全正确的。
自1997年乡镇企业法公布实施以来，国务院及其有关部门、司法机关和各省、自治区、直辖市对贯彻实施乡镇企业法都很重视，采取了一系列有力的措施，做了大量工作，取得了良好的成效。
（一）各级政府重视贯彻乡镇企业法，加强对乡镇企业的领导
为了贯彻实施好乡镇企业法，国务院召开了全国乡镇企业工作会议进行部署，通过很多会议和重要文件，加强对乡镇企业的指导和扶持。地方各级政府认真贯彻实施乡镇企业法，把发展乡镇企业作为推动农业发展、增加农民收入和振兴地方经济的战略任务，摆上日程，加强领导。很多省区市主要负责人经常就乡镇企业的一些重大问题进行研究，及时作出决策，不少地方成立了主要负责人任组长、各有关部门负责人为成员的乡镇企业领导小组。大多数地方为贯彻实施乡镇企业法，都制定了促进乡镇企业改革与发展的一系列政策性文件。湖南、重庆、甘肃、江西、河南、山东、辽宁等省市每年召开一次各部门、各地市主要负责人参加的乡镇企业工作会议。通过采取这些措施，推动了乡镇企业法的实施，促进了乡镇企业的发展。
（二）组织学习宣传和培训，增强乡镇企业干部职工的法制意识
乡镇企业法公布后，各级政府和有关部门开展了多种形式的学习宣传和培训活动。农业部及时下发了《关于认真学习宣传贯彻落实乡镇企业法的通知》，印发乡镇企业法单行本、书籍和宣传材料20万册，举办乡镇企业法电视讲座和知识大赛。各地采取召开会议、普法教育、开辟报刊专栏、出动宣传车、制作广播电视节目等多种形式，进行广泛宣传。全国有近百万人参加了各种形式的乡镇企业法培训。各地还通过培训建立了乡镇企业行政执法队伍，有近2万人获农业部颁发的执法资格证书。通过这些活动，增强了乡镇企业广大干部职工的法制意识，提高了各级乡镇企业行政管理部门及有关部门依法行政的自觉性和执法水平。
（三）制定部分配套法规和规章，落实有关扶持措施
国务院有关部门正在起草论证《乡镇企业法实施条例》。农业部会同有关部门出台了《乡镇企业登记备案规定》、《乡镇企业行政执法办法》等7个部门规章和规范性文件。四川等12个省区市出台了《实施〈乡镇企业法〉办法》。目前有10多个省区市依法建立了省级乡镇企业发展基金；湖南的省、市、县级基金分别为2.6亿元、1.5亿元和3亿元；重庆市42个县（区、市）中已有29个建立了乡镇企业发展基金，筹集资金16.1亿元。云南省级财政每年安排4000万元资金用于乡镇企业贷款贴息；河南省3年来省财政扶持乡镇企业的各项发展资金达1亿多元。大连市地税局依照国家规定3年来共减免乡镇企业税收7733万元。
（四）引导乡镇企业提高管理水平，规范生产经营行为
各地、各部门依法引导乡镇企业通过强化科学管理、推进技术创新、培植规模企业、发展外向型经济等措施不断提高自身素质。目前全国乡镇工业企业销售收入500万元以上的有6.8万多家，其中大中型乡镇企业8000多家，有进出口经营权的2500家；乡镇企业管理水平有了很大提高，涌现出200家全国乡镇企业管理先进单位；大批企业执行国际质量管理系列标准，其中获得质量体系认证的2000多家；涌现了一批名品、精品和新品，全国性名牌或驰名商标近200个。各地、各部门注重依法引导乡镇企业提高产品质量，搞好安全生产，保护资源、环境和耕地，对一些不符合国家产业政策的乡镇企业实行关停并转。多数乡镇企业依法履行支农义务，全国乡村集体企业3年来用于支农的资金达300多亿元。在新的形势下，乡镇企业主要是通过安置农村富余劳动力，发展农业产业化经营龙头企业，发展小城镇和农村社会公共事业等各种形式履行支农义务。
（五）重视减轻乡镇企业负担，维护企业合法权益
1997年农业部、监察部、国家计委、财政部联合下发了《关于检查清理向乡镇企业收取费用的通知》，各地积极采取限定收费项目、规范收费程序、挂牌保护、收费登记卡等各种措施控制和减轻乡镇企业的负担。河南等省制定了减轻乡镇企业负担的具体措施和办法。江苏省取消了不合理收费项目781项，减负10多亿元；江西省取消收费项目570项，减负5亿多元。今年初国务院已决定将乡镇企业减负工作纳入治乱减负整体工作，有关部门正在采取措施抓紧落实。各地重视发挥乡镇企业行政执法队伍的作用，维护乡镇企业合法权益。甘肃等省建立了乡镇企业法律中心，不少地方查处了非法侵犯乡镇企业合法权益的案件。
（六）加大执法监督力度，纠正违反乡镇企业法的行为
一些地方人大常委会加强对贯彻实施乡镇企业法的执法监督，积极安排对乡镇企业法实施情况进行执法检查，收到了明显效果。1998年，陕西省人大常委会对5个地市实施乡镇企业法的情况进行检查，监督有关部门对查出的问题切实整改。河南省开封市人大常委会1999年以来，两次开展乡镇企业法执法大检查，查出各类问题325起，并跟踪查处，一些违法行为得到纠正，有关违法责任人受到了处理。各方面对执法检查反映良好。
二、贯彻实施乡镇企业法中存在的主要问题
从这次执法检查情况看，各地在贯彻实施乡镇企业法工作中还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）一些地方和部门对乡镇企业重要地位和作用认识不到位，对贯彻实施乡镇企业法重视不够
在我国社会主义市场经济不断发展，农业和农村经济发展进入新阶段的形势下，乡镇企业发展也面临一些新情况和新问题。特别是对乡镇企业的认识问题比较突出。有的认为乡镇企业只是指乡村集体办的企业，而大批乡镇企业改制后就不算是乡镇企业了；有的认为乡镇企业已经完成了历史使命，乡镇企业这个名称也过时了；有的认为在市场经济条件下，国家不应再给予乡镇企业优惠扶持政策，乡镇企业也不应再承担支农义务了；有的认为乡镇企业法是部门法，只是乡镇企业自身的事，与己无关，等等。由于存在这些认识上的问题，影响了对乡镇企业的重视和支持，影响了乡镇企业更好地发挥作用。
（二）缺乏主要的配套法规规章，一些扶持政策措施没有得到落实
各地普遍反映，乡镇企业法的公布实施，确定了乡镇企业的法律地位，明确了发展乡镇企业的基本方针、重要原则、主要任务以及采取的扶持措施，有力地推动了乡镇企业健康发展，是一部具有中国特色的好法。同时也反映这部法律的有些内容，包括法定的扶持措施比较原则，难于操作。如乡镇企业法第十八条、第十九条、第二十条、第二十二条中关于"减征税收的税种、期限和比例"、"税收优惠的具体办法"、"优先贷款、优惠贷款的具体办法"和"乡镇企业发展基金的设立和使用管理办法"等还没有实施条例和具体办法。由于缺乏实施条例和具体办法，一些法定的扶持政策即使有些地方实行了，也难以做到规范，影响了政策的效果。如对乡镇企业减征10%所得税的政策，在执行中不够透明，做法也不一致；有的地方建立了乡镇企业发展基金，但对基金的筹集、使用也急需制定规范的管理办法。
（三）有些政策对乡镇企业未能同等对待，乡镇企业难于平等竞争
在执法检查中，我们感到，许多地方的领导和乡镇企业负责人，对在市场经济条件下乡镇企业所处的地位，有比较清醒的认识。总的认为，国家对乡镇企业的扶持政策，主要是对其完成支农义务所作的补偿，是对农业和农村整体发展的支持，而对乡镇企业作为通常的企业来说，与其他类型企业同样为国家纳税做贡献，国家政策应予同等对待。在检查中许多乡镇企业反映，目前在封闭贷款、出口配额、技术改造、引进人才、股票上市、粮食收购等方面的政策，乡镇企业未能享受到平等的待遇，有的部门和单位对乡镇企业还有歧视现象。在检查中还了解到对同一问题采取不同政策的情况。如重庆南川市把已经关闭的乡镇小煤矿又交给国有煤矿企业继续生产，乡镇煤矿干部和职工反映强烈。浙江省一位全国人大代表反映，该省征收的农发基金、教育费附加等，城乡企业标准不一，如农发基金，城市企业按每人3-5元交纳，乡镇企业则按销售收入千分之六交纳。有的地方反映，司法部门对乡镇企业拖欠国有企业货款，往往是查封财产和帐号，强制执行；而对国有企业拖欠乡镇企业货款，则有的听之任之，执行不力。陕西省反映，现在实行的计税工资限额，对乡镇企业是500元，其他企业是800元以上，标准也不一样。各地普遍反映，许多好的乡镇企业资金紧张，贷款很难。1999年全国乡镇企业的贷款余额仅占全国贷款余额5%左右，各省区市的情况也大体相同，这与乡镇企业对国民经济贡献的份额很不相称。许多有市场、有效益、有特色和有国外订单的乡镇企业因缺乏流动资金难以正常生产，影响了经济效益。
（四）一些乡镇企业自身素质不高，生产经营行为不够规范
近年来，乡镇企业的管理水平和技术水平虽有很大提高，但从检查了解的情况看，有一些乡镇企业自身素质还存在不少问题，需要依法加以规范和改进。一是产业和产品结构不合理。一般性加工项目过多，新兴产业和高新技术产业较少，农副产品加工和第三产业比重较低；名特优新、高科技含量、高附加值产品少；企业组织程度较低，布局较为分散。二是一些企业管理粗放，装备水平差，缺乏专业技术人才，竞争力不强。三是一些集体办的乡镇企业产权不清，机制不完善，企业活力不足。四是部分企业生产经营行为不够规范，财务制度不健全，不照章纳税，在产品质量、环境保护、安全生产、占用耕地等方面仍存在不少问题。不少乡镇企业不向乡镇企业行政管理部门依法登记备案，不履行法定的支农义务。
（五）乡镇企业负担沉重，侵权行为仍时有发生
据各地反映，许多部门都向乡镇企业伸手，乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资的现象屡禁不止，各种收费项目名目繁多，重复收费普遍，收费标准和范围有很大随意性，乡镇企业不堪重负。据有关部门调查，目前乡镇企业收费总额约占税后利润的20%左右，仅1999年就达1000多亿元。有的乡镇企业反映，一些地方工商部门为了收取会费和管理费，将改制后的股份制、股份合作制和私营企业均登记为个体工商户。有的部门滥用职权，在办理企业证照时收费金额比国家规定标准高出数十倍。各地普遍反映，上级部门硬性让乡镇企业订阅各种报刊杂志，有的每年数万元，甚至几十万元。开封市一位省人大代表反映有关部门随意收费问题，该市一个县，有个由残疾人兴办的仅有10万元资产的社会福利挂面厂，用当地小麦生产挂面食品，够不上污染，县环保部门却违反有关规定，强行索要3000元排污费，厂长倾其所有，只交出1000多元，执法人员不但不给开票据，反而要厂长给他写下2000元欠条，影响很不好。山东省潍坊市某镇1999年财政支出预算500万元，各种收入只有250万元，其余部分都需向乡镇企业摊派。近几年，非法改变乡镇企业所有权，干预企业经营自主权，侵占企业财产，非法撤换企业负责人的现象，仍时有发生。
（六）乡镇企业法执法主体不明确，行政管理体制不顺
各地普遍反映，乡镇企业法虽然明确规定了各级乡镇企业行政管理部门的职责，但由于与有关部门分工不清，职能交叉，造成执法主体不明确，出现多头管理的现象。有的地方将乡镇企业中的个体私营企业划归工商行政管理部门管理，有的地方将乡镇企业按行业划归不同部门分散管理，基层和企业感到无所适从。乡镇企业法第三十八条、第三十九条、第四十一条规定，对有关违法行为由乡镇企业行政管理部门责令改正，实际上因缺乏必要的执法手段，再加队伍不稳定，造成执法不力，使一些违法行为得不到有效的制止和纠正。
三、深入贯彻实施乡镇企业法的意见和建议
为了进一步深入贯彻实施乡镇企业法，促进乡镇企业改革与发展，各地、各部门和乡镇企业干部职工提出了很多很好的意见和建议。执法检查组在第一次、第二次全体会议上对这些问题作了认真研究，并专门进行了整理和分析，在此基础上，执法检查组提出深入贯彻实施乡镇企业法的意见和建议。
（一）深入学习宣传乡镇企业法，进一步提高思想认识
在当前新的形势下，深入贯彻实施乡镇企业法，推动乡镇企业更好地向前发展，关键在于进一步提高思想认识。江泽民总书记指出："发展乡镇企业是实现农业现代化、实现农村小康的必由之路。""在我们这样一个农村人口占绝大多数的国家搞现代化，发展乡镇企业是一项重大战略，是一个长期的根本方针，各级领导同志对此一定要有战略眼光。"我们要认真贯彻这些重要指示精神，加强学习，提高认识，推动乡镇企业的改革和发展。当前，乡镇企业正处在结构调整、体制创新和素质提高的新阶段，外部环境和自身情况也发生了深刻变化，乡镇企业发展面临许多新情况和新问题。建议国务院尽早在适当时候召开一次全国乡镇企业工作会议，分析形势，统一认识，明确任务，提出措施，并出台一个新形势下促进、引导、保护和规范乡镇企业发展的政策性文件，推动乡镇企业在新世纪持续健康发展。
（二）尽快制定乡镇企业法的配套条例和办法，依法全面落实各项扶持措施
为了增强乡镇企业法的可操作性，保证乡镇企业法的全面贯彻实施，建议国务院尽快制定《乡镇企业法实施条例》或《实施细则》，对乡镇企业的范围、主要任务、扶持措施、支农形式、执法主体以及法律责任等作出具体规定，特别是对乡镇企业法第十八条、第十九条、第二十条、第二十二条的规定，制定具体办法。有关部门要尽快完成实施条例和具体办法的起草论证工作，及时提交国务院审议。建议财政部、国家税务总局和农业部要突出重点，先对乡镇企业减征10%所得税的政策和建立乡镇企业发展基金问题，尽快制定规范的管理办法。各地建议在制定办法时，减征10％所得税资金的使用要和履行支农义务挂钩；要明确规定乡镇企业每年上缴地方税金增长部分中的具体比例（比如10%），作为乡镇企业发展基金的一个来源。
（三）按照社会主义市场经济要求，积极为乡镇企业创造平等竞争的环境
在信贷资金、财政支持、税收政策、出口配额、进出口权、企业用地、股票上市、人才流动、评选劳模等方面，各有关部门都应根据所制定的原则和条件，对乡镇企业与其他类型企业同等对待。当前应重点解决以下三个问题：一是资金问题。有关部门要制定针对乡镇企业特点的金融扶持政策，对确实有市场、有效益、特别是有国外订单的乡镇企业给予必要的信贷支持。要研究财政贴息、建立乡镇企业信用担保抵押机制等，引导银行增加向乡镇企业贷款。要研究乡镇企业投资政策和融资政策，拓宽乡镇企业资金渠道。二是计税工资限额问题。要明确乡镇企业可与其他类型企业实行统一标准，各地方可据此结合实际作出规定。三是人才政策问题。要制定促进人才向乡镇企业流动的政策规定，在档案管理、职称评定、子女就业、工资住房等方面与其他企业平等对待。
（四）通过政策引导和扶持，大力促进乡镇企业与农业产业化和小城镇建设相结合
发展农业产业化龙头乡镇企业是农业结构调整和乡镇企业结构调整的重要结合点，也是乡镇企业在新形势下支农的一种重要形式，要制定具体政策加以引导扶持。要研究和落实对农副产品加工企业实行增值税抵扣政策，适当提高进项税抵扣率，以使农副产品加工企业的实际税赋不高于一般加工企业；对农副产品及其加工品的出口退税要足额到位，并适当提高出口退税率。要落实国家粮食收购政策，允许符合条件的从事粮食加工的乡镇企业（包括饲料企业），经过批准，可以取得粮食收购许可证。要研究乡镇企业、工业小区和小城镇的用地问题，鼓励乡镇企业向工业小区和小城镇集中，制定非耕地和新增耕地的使用办法。
（五）进一步规范乡镇企业自身行为，不断提高乡镇企业素质
有关部门要引导和监督乡镇企业依法经营，提高自身素质，规范生产经营行为，履行法定义务。要总结研究新形势下乡镇企业支农形式，提出明确要求，监督乡镇企业依法履行支农义务。对有些乡镇企业滥占耕地、浪费资源、污染环境、生产假冒伪劣产品、缺乏劳动安全保障等行为，要依法纠正和处理。要引导和支持乡镇企业调整结构，提高科技和管理水平，与科研院所、大专院校实行产学研结合，进行技术创新和新产品开发。鼓励有条件的乡镇企业建立现代企业制度。
（六）采取坚决措施减轻乡镇企业负担，切实维护乡镇企业合法权益
要尽快从源头和制度上采取切实措施，解决乡镇企业负担重的问题。建议国家经济贸易委员会、农业部、国家发展计划委员会、财政部、监察部、审计署等有关部门抓紧清理和取消向乡镇企业的不合理收费项目，尽快制定向乡镇企业收取费用的监督管理办法，实现乡镇企业负担的限项限额和总量控制。对涉及乡镇企业的案件有关部门要及时受理，公正审判。对在全国有较大影响的案件要抓紧处理，必要时要在新闻媒体上曝光。要加快建立和健全乡镇企业行政执法队伍，提高执法水平。对乡镇企业要依法保护，坚决制止各种非法改变乡镇企业所有权、干预乡镇企业经营自主权、侵占乡镇企业财产、撤换乡镇企业负责人等行为，切实依法维护乡镇企业的合法权益。
（七）明确乡镇企业法执法主体，抓紧理顺乡镇企业行政管理体制
明确乡镇企业行政管理部门是乡镇企业法的执法主体，以其为主会同有关部门依法对乡镇企业进行规划、协调、监督和服务，改变目前多头管理状况。要加强乡镇企业执法主体的建设，以利于依法行政。乡镇企业行政管理部门要依法加强对各类乡镇企业的综合管理、登记备案和服务指导，建立健全乡镇企业服务体系。工商行政管理部门要依法加强对乡镇企业的注册登记、违法经营查处等行政管理工作，维护市场秩序。
各级政府和有关部门要认真贯彻落实中央关于发展乡镇企业的一系列指示精神，要以江主席关于"三个代表"思想为指导，认清形势，提高认识，把加快乡镇企业发展列入重要工作日程，切实加强领导。要深入贯彻实施乡镇企业法，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。要认真执行"积极扶持、合理规划，分类指导，依法管理"的方针，制定和落实促进乡镇企业改革与发展的政策措施，推动乡镇企业持续快速健康发展，为农民增收、农业发展和农村稳定，为整个国民经济发展和社会全面进步做出新的更大贡献。
以上报告，请予审议。
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