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关于增加农民收入、减轻农民负担情况的报告 http://www.law-lib.com 1999-10-30 16:46:09
——1999年10月30日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
农业部部长 陈耀邦
我受国务院委托，向全国人大常委会报告增加农民收入、减轻农民负担的情况，请予审议。在此之前，先简要汇报一下当前的农业和农村经济形势。
今年以来，各地、各有关部门认真贯彻落实党的十五届三中全会和中央农村工作会议精神，紧紧围绕增加农民收入和维护农村稳定两个重点，采取有效措施加强农业，克服了北方部分地区严重干旱和南方局部地区洪涝灾害的影响，农业生产稳定发展，结构有所调整，农民现金收入有所增加，农业和农村经济总体运行情况是好的。
夏季粮油和早稻产量均比去年增加。夏粮总产量2370亿斤，比去年增产100亿斤以上，增长4.4%；夏油930万吨，比去年增产165万吨，增长21.5%；早稻产量819亿斤，比去年增产8.6亿斤，增长1.1%。前三季度畜牧、渔业和乡镇企业的发展情况分别是：肉类产量4780万吨，同比增长2%；水产品产量2379.3万吨，同比增长5.4%；乡镇企业实现增加值1.84万亿元，同比增长15.6%，增幅比去年同期降低0.6个百分点。预测全年，农作物面积基本稳定，其中粮、棉、糖料和烤烟面积调减，产量下降。畜产品价格下半年有一定回升，发展形势将好于上半年。渔业稳定发展，水产品总量将比去年增长5%左右。乡镇企业增加值将增长14%以上，尽管低于去年17.3%的速度，但经济效益好于去年。
延长土地承包期、按保护价敞开收购农民余粮和减轻农民负担三大政策的落实情况总体上是好的，农村基层干部工作努力，农民情绪还比较好，农村社会是稳定的。
一、关于增加农民收入问题
（一）农民收入增长情况
增加农民收入事关国家改革、发展、稳定大局，历来是党的农村工作的重点任务之一。目前农村人口占全国人口的70%，农村创造的国内生产总值占整个国内生产总值的53.1%，农村社会消费品零售总额占全国的44%左右，农村经济发展和农民收入增长对国民经济发展具有举足轻重的作用。改革开放以来，随着农业和农村经济的快速发展，农民收入打破了长期低水平徘徊的局面，保持了持续快速增长的势头。1978年到1998年，农民人均纯收入由134元增加到2162元，年均递增近8%。近年来，尽管制约农民增收的因素增加，农民收入增长速度有所减缓，但仍保持了一定的增长率，1997年为4.6%，1998年为4.3%。
今年前三季度农民收入仍是增长的。据国家统计局抽样调查，1—9月份农民人均现金收入为1460元，比去年同期增加36元，增长2.5%，考虑价格因素，实际增长4.8%，增幅比去年同期高4.3个百分点。前三季度农民现金收入构成呈现“两增两减”的状况。两增是：农民劳动报酬收入和家庭转移性收入增加。劳动报酬人均457.2元，比去年同期增加48.8元，增长12%，增幅同比提高2.6个百分点，这主要是农民从企业和外出打工获得的收入增加。农民转移性收入人均109.4元，比去年同期增长8.1%。两减是：农民家庭经营收入和家庭财产性收入减少。农民家庭经营人均现金收入862.9元，同比下降1%。农民财产性收入人均30.4元，同比下降20.4%。
从全年看，预计今年农民人均纯收入将保持一定增长。据农业部与有关部门会商，预计全年农民人均纯收入将比去年增长4%左右。初步测算情况如下：
今年增加农民收入的因素有：（1）国家增加基础设施建设投入，将拉动农民劳务性收入的增长。（2）农民从乡镇企业中获得的收入将继续增加。（3）农业生产结构调整，高效经济作物、名特优新产品增加，将增加农民收入。（4）今年上半年畜产品价格大幅度下降，但下半年价格回升，预计全年畜产品收入持平或略增；渔业生产收入增加。（5）今年农用生产资料价格降低，农业生产成本下降，加上农民家庭副业和家庭转移性收入有所增加。
影响农民减收的主要因素是粮、棉、糖料、蔬菜价格下跌。
农民收入与农村产业构成关系密切。据农业部最近对16个省、区、市的调查，凡第一产业比重大的省份，今年农民增收的幅度就小一些；第一产业比重大受灾又较重的省份，预计农民收入与去年持平或减收；凡二、三产业比重大、农民务工人数多的省份，农民增收的幅度就相对大一些。由于产业结构不同，造成地区间农民收入差距拉大。在同一地区农户间的收入也因从事不同的产业而拉大了差距。
在我国农业进入新阶段，主要农产品供求平衡、丰年有余、价格回落的情况下，为了保护农民生产积极性，不断改善农民生活，党中央、国务院始终把农民增收作为农村工作的重点来抓，采取了一系列政策措施，使农民收入在近几年仍保持了4%以上的增长速度。这些主要政策措施是：
1、积极完善农产品购销政策。1994年和1996年，国家连续两次大幅度提高主要粮食品种定购价格，近几年又积极推进粮食流通体制改革，采取了按保护价敞开收购农民余粮的政策，有效防止了粮价的大幅下降。
2、加强基础设施建设。近几年国家加大了基础设施投入的力度，并注意向农业倾斜。这不仅直接增加了农民的劳务收入，还为农业的稳定发展、农民收入增加奠定了一定的物质基础。
3、注重引导农村经济结构调整优化。在整个农村经济中，稳妥推进农业产业化经营，促进农村二、三产业发展。
4、推进农业科技进步。国家在加快农业科技体制改革的同时，突出抓了农业先进适用技术的推广。科技进步对农业增长的贡献率由90年代中期的39%提高到目前的42%。
5、加大扶贫开发力度。国家努力实施“八七”扶贫攻坚计划，大幅度增加扶贫开发资金投入。
实践证明，党中央、国务院近年来在增加农民收入方面采取的措施是完全正确和行之有效的。有了这些政策措施，加上各地的共同努力和农民的不懈探索，才保证了农民收入比较稳定的增长。
（二）当前影响农民增收的主要问题
当前和今后一个时期，影响和制约农民收入增长的因素主要有以下六个方面：
一是农产品供求关系发生重大变化，目前依靠提价使农民增收的余地不大。
二是城镇居民食品消费处于相对稳定时期，食品需求不旺影响农业增长和农民增收。
三是乡镇企业吸纳劳动力能力减弱，对农民收入的贡献率下降。乡镇企业经过十多年的快速发展，近几年出现了经营机制优势减退、结构性矛盾突出、市场竞争能力减弱等情况。乡镇企业对农民收入贡献增幅降低的趋势在短期内难以扭转。
四是农产品加工增值率低，影响农民分享加工增值利润。农业产业化组织与农民的利益联接不规范。农户从产业化经营中得到的加工增值利润还不多。
五是城镇化建设滞后、总体水平低，影响农村第三产业发展和劳动力转移。
六是农民负担较重，农民的货币性收入增长跟不上实际负担的增长。
（三）今后增加农民收入的思路和措施
由于目前影响农民收入增长的因素是多方面的，农民收入的来源也呈现多元化的趋势，依赖某个单项措施大幅度增加农民收入是难以奏效的，这就决定了促进农民增收需要采取综合措施，要大力发展农村商品生产，不断提高农民收入中货币性收入的比重，重视解决农民收入差距扩大的问题，从多方面培育农民收入新的增长点。
第一，下大力气调整农业结构。改革开放以来，我们一直在进行农业结构的调整。以前的调整，是在农产品短缺、增产就能增收的大背景下进行的，主要是向农业生产的广度进军，着重解决农产品总量短缺下的结构性矛盾。这次调整，是在农产品供求总量平衡甚至供过于求的背景下进行的，既有向生产广度进军的问题，但更重要的是向生产的深度进军，着重提高农产品的质量和效益，解决农业生产结构不适应市场需求的问题。今后一个时期的农业结构调整，要在稳定提高粮食综合生产能力的前提下，围绕优化品种结构、发挥区域优势和加快优质农产品基地建设三个重点进行。农业结构调整必须跳出以粮为主的单一种植业圈子，跳出局限于传统种养业的小农业圈子，跳出“小而全”的自求平衡的圈子，着眼于大食物、大农业、大市场。今明两年着重突出四项工作：一是规划工作。按照发挥资源和区位优势的原则，制定具有可操作性的分作物、分品种、分区域的生产结构调整指导意见，使地方和农民在结构调整中减少盲目性。二是技术和信息服务工作。抓紧推广一批对提高农产品品质和生产效益有明显作用的先进技术。抓好农产品供求信息、价格信息、质量信息和技术信息的收集与发布。三是完善政策。进一步落实好农产品收购的优质优价政策，制订调整优化农业结构的信贷支持办法。四是基地建设工作。进一步调整农业资金投向，有选择、有重点地扶持一批优质农产品基地。同时，把农业结构调整与退耕还林还湖还草结合起来，改善农业生态环境；及时总结各地特别是农民调整优化农业生产结构的经验，因地制宜予以推广。
第二，以畜牧业为重点，大力发展养殖业。现在，我国加快畜牧业发展的外部环境比较好，我们将抓住有利时机，把畜牧业作为一个大产业来抓。重点突出四个方面：一是调整畜产品结构，提高肉类、奶类和禽蛋等畜产品质量和生产能力。二是完善良种繁育、疫病控制和饲料生产三大体系，重点解决畜禽品种更新和疫病控制问题。三是积极发展畜禽产品精深加工，推进畜牧业产业化。四是加快畜产品出口基地建设，完善畜产品卫生质量标准体系，按照国际市场需要组织生产，增强畜产品国际竞争力。在大力发展畜牧业的同时，合理利用水域资源，因地制宜发展水产养殖业，加强近海渔类资源保护，稳定近海捕捞，积极发展远洋渔业。
第三，搞活农产品流通。目前我国部分农产品卖难，既有总量和质量问题，也有流通不畅和市场开拓不够的问题。我们将按照深化农产品流通体制改革的总体要求，着重抓四方面工作：一是落实好农产品购销政策。主要是做好引导大型粮食加工企业和农业产业化龙头企业，与农民直接签订自用粮特别是优质粮产销合同的工作。同时，要抓紧研究和制定部分劣质粮食品种退出保护价收购范围后的流通政策。二是推广发展“订单农业”的经验。鼓励产业化“龙头企业”与农民建立稳定的产销合同，以销定产。三是加快以“菜篮子”产品批发市场为中心的农产品市场体系建设，着重抓好产地批发市场建设。四是积极扶持农村个体运销大户、农民专业运销组织和农民经纪人队伍，建立多渠道、多形式的农产品流通组织体系。
第四，推进农业产业化经营。农业产业化经营能够有效解决千家万户农民进入市场、运用现代科技和扩大经营规模等问题，是新阶段促进农民增收的重要途径。发展农业产业化的关键是培育具有市场开拓能力、能进行农产品深度加工、为农民提供服务和带动农户发展商品生产的“龙头企业”。当前的工作重点是：制定扶持农业产业化特别是“龙头企业”发展的政策，为推进农业产业化经营创造良好的政策环境；加大对现有农副产品加工企业的改组、改造，把有市场、有效益的加工企业，改造成农业产业化经营“龙头企业”；培育多元化投资主体，在搞好规划、避免重复建设的前提下，引导农民、个体工商户、私营企业主、农民运销组织投资“龙头企业”；加强对“龙头企业”的规范，使“龙头企业”与农户真正形成利益共同体。
第五，加快发展乡镇企业和小城镇。党的十五届四中全会精神对乡镇企业改革与发展具有重大指导意义，结合乡镇企业的实际，今后要重点抓好技术创新、布局调整、结构优化和体制改革工作。要把乡镇企业发展与小城镇建设结合起来，有计划有步骤地引导乡镇企业向小城镇集中，力争把小城镇建设成为乡镇企业的重要基地和吸纳农村富余劳动力的重要场所。
第六，大力推进科教兴农。科教兴农是我国农业和农村经济持续快速发展的根本保证，也是增加农民收入的关键。科技部和农业部正在按照国务院的要求制定《农业科技发展纲要》。围绕《纲要》的落实，我们将突出抓好三方面工作：一是深化农业科研体制改革。面向市场调整农业科研方向、结构与布局；推动科研与生产结合，大力支持农业科研机构兴办经济实体，积极鼓励企业从事农业应用技术研究，逐步实现应用型农业科研单位的企业化。二是加快先进适用技术的引进。重点引进节本增效技术、优化动植物品质技术、农产品加工、保鲜及储运技术、资源综合利用技术和环境保护技术。三是加快适用农业技术的推广。进一步扩大“种子工程”和养殖业良种工程规模，大力推广旱作节水农业等技术。加强农业技术推广服务体系建设，稳定基层农技推广机构和队伍，推动农业技术推广机构转变机制，探索适应社会主义市场经济要求的农业技术推广新路子。
第七，进一步加强农业基础设施建设。当前和今后一个时期，国家将通过改革和完善农业投融资体制，多渠道增加农业投资，加强农业基础设施建设。国家投资重点用于治理大江大河、兴修农田水利、改造中低产田、保护生态环境、加强农业科研攻关和先进适用技术推广。地方政府也要调整支出结构，尽可能增加农业投入。要改善金融服务，加大信贷支农力度，支持和引导商业性信贷资金投入农业。按照谁投资谁受益的原则，引导集体、农户以及社会各方面增加农业投资。另外，还要采取措施，继续扩大农业利用外资规模。
二、关于减轻农民负担问题
（一）减轻农民负担工作的情况及成效
党中央、国务院对减轻农民负担历来高度重视，特别是近年来，针对部分地方农民负担上升的情况，进一步加大了工作力度。继1996年下发《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》之后，去年以来又出台了若干政策规定。去年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》，明确提出1998年农民承担的提留统筹费绝对额不得超过1997年的预算额；党的十五届三中全会把减轻农民负担确定为农村工作基本方针之一，明确规定农民承担的合理负担一定三年不变；今年3月，国务院办公厅转发农业部等部门《关于1998年农民负担执法检查情况的报告》；7月，国务院办公厅又转发了农业部等部门《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》；10月中旬，国务院减轻农民负担联席会议召开“全国减轻农民负担工作电视电话会议”，温家宝副总理就进一步减轻农民负担提出了明确要求。各地区、各部门贯彻党中央、国务院减轻农民负担的方针、政策，也相应采取了许多措施。
一是进一步健全责任制。各地普遍成立了领导小组和办事机构，明确了责任，做到了减轻农民负担工作有人抓、有人管。有的地方从县到乡实行领导分片包干，减轻农民负担工作有目标、有措施、有检查。甘肃、吉林等省层层签订了农民负担监督管理责任状，安徽、江苏等省对农民负担问题严重地区实施了重点监控，湖南、河北等省建立了省直机关减轻农民负担责任制。
二是全面推行提留统筹费一定三年不变的办法。为落实中央提出的农民合理负担一定三年不变的规定，农业部去年11月下发了《关于全面推行农民负担一定三年不变管理办法的通知》。各地按此要求，严格把关、认真审核，今年绝大多数地方农民承担的提留统筹费预算额控制在1997年的预算额之内。
三是广泛开展农民负担专项治理。去年以来，各地重点对农村电价、报刊摊派和农村中小学生就学、结婚登记、农民建房、计划生育中的乱收费及平摊税收等农民反映强烈的问题进行了专项治理。许多地方结合实际明确并狠抓了一项或几项重点项目，如广东省对生猪税费、电价和农民建房收费、河南省对农机管理系统和农村宅基地乱收费等问题进行了重点整治。各有关部门也加大了农民负担专项治理力度。去年11月，国家计委等部委部署了农村电价整顿工作，宣布取消了560项加价项目，出台了改造农村电网、改革农电管理体制、实现城乡同网同价的方案。今年年初，财政部为纠正农村税收乱摊派问题专门下发了通知。今年7月，农业部、新闻出版署和国务院纠风办专门发文，禁止面向农村报刊征订的摊派。
四是加强执法检查和案件查处。去年，各地进行了两次农民负担大检查，国务院减轻农民负担联席会议派出检查组对一些省份进行了重点抽查。今年，监察部、农业部又多次派人对恶性案件多发区和信访重点地区进行督查，各地在夏收前后也普遍进行了自查。对查出的问题多数地方做到了及时处理。截止今年9月份，去年发生的16起和今年上半年发生的8起涉及农民负担的恶性案件已全部查结，有关责任人依法得到处理。今年下半年发生的几起案件，目前正在处理之中。
五是认真开展农村税费改革研究。国务院于去年成立了由财政部、农业部、中央农村工作领导小组办公室负责同志牵头的农村税费改革工作小组，在大量调查研究的基础上，已初步提出了改革方案。
总的看，经过各方面的共同努力，减轻农民负担工作取得了一定成效，农民负担增长的势头得到遏制。去年，农民人均承担的提留统筹费占上年人均纯收入的比例控制在3.6%，农民承担税费总额的增长幅度比1997年下降0.1个百分点。
（二）减轻农民负担工作存在的问题及原因
减轻农民负担工作虽然取得了一定成效，但面临的形势不容乐观，农民负担重的问题在一些地方还相当突出，主要表现在五个方面：一是农民合理负担一定三年不变的规定没有完全落实到位。二是按人头或田亩平摊税收的现象相当严重。三是农村“三乱”屡禁不止，乡村债务向农民转嫁的现象有所蔓延。四是涉及农民负担的恶性案件时有发生。五是农民负担在地域、农户之间不平衡。
农民负担重的问题长期得不到有效解决，原因是多方面的：一是认识问题。少数干部对减轻农民负担的重要性、紧迫性、长期性缺乏正确的认识，措施不坚决，工作不得力。二是机构庞大。不少地方乡镇机构人员臃肿。三是形式主义。有的地方和部门想问题、办事情脱离农村实际，搞形式主义，逼着基层干部干这干那，有的干部为了个人“政绩”和接受考核而不顾农民的利益。四是管理体制不完善。乡镇财权事权不统一，基层法制和民主监督不健全，缺乏强有力的检查监督，一些违反中央政策的做法不能及时纠正。
（三）下一步减轻农民负担的措施
农民负担问题涉及面广，情况复杂，既需治标，更需治本，坚持标本兼治。主要措施是：
第一，严格控制提留统筹费提取数额。今年提留统筹费提取额坚决控制在去年农民人均纯收入的5%以内，并不超过1997年预算额，做到定死一个数，三年不追加。对受灾地区农民的提留统筹费继续适当减免。统筹费调减后，有多少钱办多少事，统筹费内开支项目一律不定比例，严禁平调、挪用和上解使用提留统筹费。严禁强迫农民以资代劳，农民自愿以资代劳的，折价金额不许超过去年。
第二，严格执行农业税收法规政策，纠正平摊农业税收的错误做法。农业税不准提前征收，农业特产税在应税产品收获、出售时，按照实际产量和实际价格核定收入，依率计征。财税部门依据实际税源合理分配农业特产税、屠宰税征收任务，不准层层加码，不准按人头、地亩和牲畜存栏头数平均摊派。取消地方制定的鼓励借贷款缴税的各种“奖励”、“回扣”办法。
第三，进一步加大监督检查和专项治理力度，严肃查处违纪违法行为。今明两年重点抓好五件事：一是开展一次从下而上的全国减轻农民负担工作大检查。对省级以下政府及部门擅自设立的收费项目，以及《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发〔1996〕13号）下发后出台的收费项目坚决取消。二是停止一切面向农民的集资和要农民出钱出物出工的达标升级活动。今年除实施义务教育的农村中小学危房改造外，暂停审批农村教育集资一年。停止在农村搞计划生育、修路、医疗卫生保健、电视广播、小康建设及小城镇建设达标等检查验收和评比活动。对基层干部的考核指标和奖惩办法进行一次清理，取消脱离实际的规定。三是减轻农民用电费用负担。除国务院批准的电力建设基金、三峡工程建设基金等外，坚决取消附加在电价上的不合理收费、基金、附加费。电网改造中除农民购买自用电表外，绝不允许向农民进行集资收费。四是坚决制止向乡镇企业乱集资、乱收费和各种摊派，以及向农村和农民摊派报刊征订任务。五是加大对加重农民负担行为的处罚力度。今后凡是发生农民负担恶性案件造成重大政治影响的地方，县、乡党政主要领导不得提拔重用。
第四，坚决制止乡村两级不良债务增长，认真抓好村级财务公开工作。对去年底以前乡村两级形成的各种债务进行一次彻底清查。今后，不许乡村两级为完成交费和摊派任务而借债，确需借款兴办生产经营项目的，乡镇需经领导班子成员集体研究决定，村级需经村民大会或村民代表大会讨论通过，对违反规定、擅自借款发生的债务，按照谁决定借款、谁负责还债的原则处理；不准乡镇政府直接办企业，也不准为企业贷款提供担保和抵押；妥善处理乡村已形成的债务，不准将乡镇政府和乡村集体经济组织所欠债务向农民摊派。继续把推进村级财务公开作为减轻农民负担的一项重要措施，今年要使80%以上的村实行财务公开和民主理财，三年内达到规范化、制度化的目标。
第五，坚决精减机构和人员，压缩不合理开支。今年在冻结乡镇编制和清退不在编人员的基础上，精减机构人员。在下一步机构改革中，乡镇一级的机构，可设可不设的不设，可合设的不分设。提倡村、组干部兼职，最大限度地减少补贴干部人数，压缩管理费用和干部报酬。合理调整农村中、小学校布局，精减教职工队伍。严格控制乡镇政府行政开支，努力达到行政支出零增长。
第六，抓紧出台农村税费改革方案，加快农民承担费用和劳务的立法。为了从根本上治理各种乱收费，要认真研究并抓紧出台农村税费改革方案，逐步建立起规范的农村税费制度。同时，按照全国人大的部署，加快农民承担费用和劳务的立法，依法管理农民负担。
全国人大常委会对农民增收减负问题一直非常重视，经常开展调研和督促检查，先后组织了对《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《农技推广法》等法律的执法检查，现在又在加快减轻农民负担等方面的立法，这对我们做好农民增收减负工作是个极大的推动。我们将继续在全国人大的监督下，认真贯彻党在农村的方针政策，加大工作力度，依法治农，努力把农业和农村经济工作，特别是农民增收减负工作抓紧、抓实、抓好，更好地推动我国农业和农村经济持续健康发展。
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