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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国森林法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 1999-8-28 16:32:49
--1999年8月28日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
全国人大常委会副委员长 布赫
根据全国人大常委会执法检查计划的安排，1999年6至7月，全国人大常委会执法检查组分赴四川省、广西壮族自治区和黑龙江省、内蒙古自治区，对《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法）实施情况进行了检查。检查的省区包含了重点国有林区和集体林区，反映的情况具有代表性。这次检查的重点是法律实施主管机关依法制止滥伐盗伐林木和毁林开垦、乱占林地的情况，目的是通过执法检查，监督法律实施主管机关坚持依法治林，加快造林绿化步伐，加强森林资源的保护和管理。期间，检查组听取了国家林业局、国家发展计划委员会、财政部、最高人民法院和四省区政府及其有关部门关于森林法实施情况的汇报，深入林区考察了生态公益林保护区和商品林建设基地，重点检查了滥伐盗伐林木、毁林开垦、乱占林地和退耕还林的现场，多次与基层林业执法人员、林业职工、林农代表、林业专家和有关部门进行了座谈，走访了林农，还随机抽查了一些木材交易市场、木材检查站等单位。7月23日，检查组又召开会议，向国务院有关部门和最高人民法院通报了执法检查情况。根据全国人大常委会的安排，检查组还委托吉林、山东、甘肃、福建等四省的人大常委会对本省贯彻实施森林法的情况进行了检查。
一、贯彻实施森林法取得的主要成效
党和国家对林业十分重视，特别是近些年来又采取了一系列重大措施促进林业的发展。林业在国民经济和社会发展中，特别是在加强生态环境建设、实施可持续发展战略中发挥着日益重要的作用。自新修订的森林法颁布实施以来，国务院及其有关部门、司法机关、各省、自治区、直辖市对贯彻实施森林法都很重视，采取了有力措施，做了大量工作，林业发展和依法治林又取得了新的成绩。
（一）组织学习、宣传森林法，增强全民依法治林意识，积极起草制定配套法规
新修订的森林法颁布后，各级政府及林业主管部门迅速行动，采取多种形式，广泛开展学习、宣传教育活动，掀起了学法、普法热潮。国家林业局及时下发了《关于认真学习、宣传、贯彻实施〈中华人民共和国森林法〉的通知》，并把学习森林法纳入林业“三五”普法规划。还印发森林法单行本和森林法宣传挂图14万余份，组织开展了跨世纪保卫绿色行动。地方各级人大、政府也十分重视新森林法的宣传工作。许多地方领导召开电视电话会议进行动员部署，到一线参加不同形式的宣传教育活动。四川省政府专门召开新闻发布会，要求宣传森林法做到家喻户晓，贯彻森林法不折不扣，执行森林法不走样，依法治林不松劲，甘孜藏族自治州还印制了森林法藏、汉文合订本1万册。黑龙江省、内蒙古自治区分别把1998年6月、7月定为森林法宣传月。福建省印发森林法单行本和宣传材料20多万份，省级电视宣传160多次，有线广播1500多次，出动宣传车1200多车次，办宣传栏2600多期。广西壮族自治区发放宣传材料18万份。甘肃省举办各类森林法培训班297期，受训2.2万多人。
在组织学习、宣传森林法的同时，各地、各部门都十分重视与森林法配套法规的制定和修订工作。国家林业局根据森林法的规定，起草了《森林法实施条例》，上报国务院审议；并抓紧进行《天然林资源保护管理条例》、《林地保护管理条例》和《森林、林木、林地使用权流转条例》等配套法规的起草、论证工作。四川省人大常委会发布了《四川省天然林保护条例》，福建省起草了《福建省保护林农权益条例》。森林法学习、宣传教育活动和配套法规的制定，为贯彻实施森林法打下了良好的基础。
（二）依法制止滥伐盗伐林木、毁林开垦和乱占林地的工作取得初步成效
制止滥伐盗伐林木、毁林开垦和乱占林地，是森林法关于保护森林资源的重要规定。一个时期以来，滥伐盗伐林木、毁林开垦和乱占林地现象相当严重，这是造成我国森林资源增长缓慢的主要原因。为此，国务院专门发出了《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的紧急通知》，各级政府和林业主管部门，加大了执法力度，采取各种有效措施，严厉打击滥伐盗伐、毁林开垦和乱占林地行为。国家林业局会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部和监察部于1998年10月，统一部署了开展严厉打击破坏森林资源违法犯罪活动专项斗争。经过各有关部门的艰苦奋战，历时3个月，仅全国森林公安机关就查处各类破坏森林资源案件4万余起，打击、处理违法犯罪人员52800多人，收缴木材7万多立方米，收回林地6100公顷，挽回经济损失5000多万元。黑龙江省在严打专项斗争中，对破坏森林资源负有直接责任的39名领导干部进行严肃处理，其中县级干部8名，并将处理结果通报全省，引起强烈反响，取得了良好的社会效果。吉林省1998年至今年3月，共查处各类森林案件18700多起，处理各种违法人员17640人，收缴木材9400立方米，挽回经济损失1500余万元。目前，经过各级政府及林业主管机关、司法机关的共同努力，毁林开垦和乱占林地的势头已得到初步遏制。
（三）森林资源保护和管理工作得到进一步加强
加强森林资源保护和管理是森林法规定的重要内容。各级政府及林业主管部门积极采取措施加强了森林资源和林政管理。国家林业局以执行森林采伐限额制度为核心，加强林木采伐管理工作，凭证采伐、凭证运输木材等项制度得到进一步落实。四川省严格控制森林资源消耗，把限额采伐纳入地方政府和林业部门保护发展森林资源目标责任制，强化了对限额采伐的综合管理和考核，取得了良好效果。据该省自查结果，1998年全省采伐消耗林木蓄积量1160万立方米，占采伐限额1506万立方米的77％，比1997年减少消耗71万立方米。福建省加强森林限额管理，通过建立任期目标责任制，主动削减年森林采伐量等措施，有效地控制了森林资源消耗，超限额采伐的情况明显减少。
各级政府及林业主管部门认真执行森林法关于制止乱占林地的规定和国务院的专项通知，加强领导，专门部署，对毁林开垦、乱占林地的情况进行清查，并积极开展退耕还林工作。黑龙江省由各级政府统一组织，抽调5000余名干部和技术人员，组成1200多个工作组，历时4个月，在全省范围内基本上逐块查清了毁林开垦的时间、面积、损失和责任人等情况。要求对1994年以后开垦的林地和1994年以前开垦的坡度在25度以上的林地，必须在2000年前退耕还林。福建省成立了由林业、土地、监察等部门参加的林地清查工作领导小组，抽调2000多人组成工作组，分片包干，责任到人，全面完成了林地清查工作。内蒙古自治区各级政府成立了领导小组，协调林地清查和退耕还林工作，到1998年底全区共查出被开垦的林地735万亩，乱占林地38万亩。各地在清查的基础上，都制定了具体的退耕还林规划，正在组织实施。
各级人民政府和林业主管部门在依法加强林政管理，加强森林防火和森林病虫害防治方面也取得了新的进展。
（四）加强组织领导，造林绿化步伐进一步加快
开展全民义务植树运动，组织群众植树造林，增加森林面积和蓄积量，实现提高森林覆盖率的奋斗目标，是森林法规定的重要内容，也是林业建设的首要任务。全国造林绿化规划正在顺利组织实施，1998年，全国共完成造林7217万亩，比上年增长10.5％，其中人工造林6129万亩，飞播造林1088万亩；参加义务植树的人数达5.6亿人次，义务植树22亿株。林业生态工程建设迈出了新的步伐，在抓好十大林业生态工程建设的同时，长江、黄河上游又有6个重点林业生态治理项目在110个县启动。各部门分工协作，群众积极投工投劳，全社会办林业，全民搞绿化的局面，又取得新的进展。
广西壮族自治区实行领导干部保护发展森林资源任期目标责任制，各级政府领导均签订了责任状，层层落实了造林绿化的责任。内蒙古自治区依靠科技进步，实施科技兴林，造林保存率从七十年代的30％提高到80％，全区每年平均造林560多万亩，森林覆盖率由建国初期的7.7％提高到14.82％。黑龙江省在新修订的森林法颁布后，发布了《关于大力培育、积极保护、合理利用森林资源，发展林业若干问题的决定》，开始实施《黑龙江省林业生态工程建设规划》，今年春季造林突破500万亩，比上年增加了33％。吉林省实行领导干部造林绿化责任制，大力开展领导办绿化点活动，全省各级领导共办绿化点7480个，造林面积80多万亩。山东省大力发展林业产业化，带动了林木基地建设，极大地激发了农民植树造林的积极性，促进了林业的发展。
（五）加大森林资源保护力度，天然林资源保护工程全面启动
党中央、国务院在去年特大水灾之后及时作出了实施天然林资源保护工程的决策，这是关系实现可持续发展战略的一件大事，也是林业发展史上的一次重大变革，得到了广大干部群众的热烈拥护。国家林业局和有关地方人民政府对此高度重视，编制了工程实施方案，制定了相应的措施和管理办法。长江、黄河中上游工程区内停止了天然林采伐，东北、内蒙古林区也部分停止了天然林采伐。四川省提出了“停、造、转、保”的工作思路，在全国率先启动了天然林资源保护工程，从1998年10月1日起，对全省的天然林资源一律停止商业性采伐，全省已有45600多名森工人员从事森林管护、公益林建设和多种经营，实现了由砍树人向种树人的历史转变。黑龙江省成立了专门领导小组，编制了工程实施方案。龙江、大兴安岭两个森工集团木材年产量已调减到857.5万立方米，比1997年减少了151.6万立方米。广西壮族自治区虽然没被列入国家天然林资源保护工程实施范围，但自治区对天然林资源的保护十分重视，于1998年决定停止天然林采伐，并主动安排1400万元资金用于天然林资源保护工作。
二、全国森林资源面临的形势和森林法贯彻实施中存在的主要问题
森林是陆地生态系统的主体，是国家的重要资源和资产。保护和发展森林资源，加快国土绿化，充分发挥森林在蓄水保土、调节气候、涵养水源、改善环境和提供林产品方面的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，这是森林法立法的宗旨，也是林业工作的出发点和落脚点。从一定意义上说，森林资源的状况及其消长动态，是体现林业工作和生态环境建设情况的重要标志。
总的来看，各地区、各部门认真贯彻实施森林法取得了新的成绩，全国造林绿化步伐加快、成果明显，森林资源的保护管理有所加强，各项林业工作取得新的进展，林业发展形势总体上是好的。但是，我们一定要保持清醒的认识，对我国林业发展中存在的一些突出问题必须引起高度重视。一是森林资源总量少，大大低于世界平均水平。我国现有森林20.06亿亩，人均只有1.6亩，为世界人均水平的12%；活立木蓄积量117.85亿立方米，人均不足10立方米，为世界人均水平的13%；森林覆盖率为13.92%，为世界平均水平的一半，在160多个国家和地区中排在第120位左右。二是多数省、自治区、直辖市年森林资源消耗量均不同程度地超过国务院批准的限额。据森林资源清查初步统计，1994-1998年全国森林资源年均消耗量比国务院批准的限额超过8679万立方米。这说明我国森林资源面临的形势十分严峻，过量的消耗大大抵消了森林资源的生长量，这就使得造林绿化的成果难以巩固。近年来，我国森林资源总蓄积量和森林覆盖率虽保持了增长的态势，但是增长缓慢，增加值不大，而且森林质量下降。从这次森林法执法检查的情况和资料分析来看，造成我国森林资源形势严峻的直接原因，也是当前森林法贯彻实施中存在的主要问题是：
（一）滥伐盗伐、特别是超限额采伐在一些地方比较严重
滥伐盗伐是破坏森林资源、造成超限额消耗的重要原因之一。我国森林资源保护管理中存在的最突出问题是，限额采伐制度没有得到很好的执行，超限额采伐林木普遍且数量巨大。滥伐盗伐的毁林案件数量一直居高不下，个别地方甚至发生群体性滥伐盗伐事件。1998年，仅全国森林公安机关就查处滥伐案件21005起，比1997年上升了11％。据森林资源清查结果分析显示，在滥伐的林木蓄积中，仅木材生产性超限额消耗（包括商品材和农民自用材）年均就达3082万立方米，而盗伐林木（包括偷砍、哄抢盗伐等）年均消耗的蓄积约547万立方米。在超限额消耗的森林蓄积中，由于烧材、培植业用材超过限额和自然灾害等消耗也占相当比重。在这次执法检查中了解到：内蒙古自治区1998年以来共发生滥伐盗伐案件3211起，损失林木8712立方米，损失幼树15.8万株，其中大要案37起；四川省1998年发生滥伐林木案5920起，盗伐林木案2155起，共损失林木37000多立方米，幼树18万株；广西南宁地区国有凤凰山林场1998年滥伐林木18200立方米，超采量占年度采伐指标的87％。值得注意的是，一些违法分子的气焰十分嚣张，1999年1月，甘肃省森林公安机关在查处岷县村民盗伐林木案件时，遭到盗伐分子和不明真相群众的围攻和殴打，致使18名林政执法人员和森林公安干警被打伤。
（二）毁林开垦和乱占林地在一段时间内屡禁不止
毁林开垦和乱占林地不仅破坏森林资源，而且使森林资源的增长失去了基础。近年来，毁林开垦，乱占林地，任意改变林地用途和林地流失的情况相当严重。据不完全统计，1994年至1998年，全国共发生毁林开垦案件98万多起，面积达1870万亩，乱占林地4.5万起，面积达260万亩。根据森林资源清查结果分析显示，由于毁林开垦，年均消耗森林蓄积1630万立方米；由于改变林地用途、征占林地和乱占林地，年均消耗森林蓄积1686万立方米。这两项合计就占全国超限额消耗森林蓄积量的三分之一以上。广西百色地区1994-1997年因发展甘蔗、水果等毁林开垦达30多万亩，其中相当部分是25度以上的陡坡地；国有七坡林场的林地被非法侵占达4.6万亩，占该林场经营面积的16％。四川省内江至宜宾高速公路宜宾段占用林地1000余亩，从1997年至今，虽然经省、地林业主管部门多次交涉，仍未依法办理有关手续；凉山彝族自治州1994年以来共毁林开垦90.6万亩。内蒙古自治区大杨树林业局国有林地，1991年以来被毁林开垦面积达280万亩，森林覆盖率由71.2％降为1998年的54.16％，不但给林业生产造成巨大损失，而且造成该地区严重的水土流失。
（三）一些地方对破坏森林资源的违法行为执法不严，打击不力
森林法对处罚破坏森林资源的违法行为有明确规定，但是一些地方没有严格依法办事，有法不依、违法不究、执法不严的问题还比较严重，有的以权代法、以权压法，有的以罚代刑、重罪轻判。对破坏森林资源违法犯罪行为打击不力，使盗伐滥伐，毁林开垦和乱占林地的案件屡禁不止并有所蔓延。据了解，1986年至1995年，内蒙古大兴安岭森林公安机关共立森林刑事案件881起，其中重特大刑事案件113起，可只有13起得到刑事处罚，绝大多数刑事案件没有得到依法处理。黑龙江省森林公安机关侦破的森林刑事案件中，只有21.8％的案件移送到检察机关，检察机关受理的案件中又有15％的案件不起诉，起诉到法院的森林刑事案件中，有72.2％的案件当事人被判处了缓刑。广西乐业县某乡违反森林法规定，连片毁坏水源林面积358亩，林木蓄积3261立方米，主要责任者不但没有依法受到处理，还异地作官，在群众中影响很坏。内蒙古大杨树林业局地区，有一起毁林开垦130亩、毁坏幼树2.88万株的案件，经法院一审、二审已判决当事人有罪，且刑期已执行完毕，但后来上级法院又改判无罪，各方面反映很大，也使当地森林公安机关查处的14起毁林开垦、乱占林地的重大案件，至今无法处理。
（四）林业税费过重，有关扶持林业的规定没有完全落实
保护和发展森林资源，不仅是各级政府和林业主管部门的职责，更需要调动和保护林农的积极性。但是，一些地方和部门不顾林农的承受能力，名目繁多的税费使集体林区的林场和林农造林几乎无利可图，严重地挫伤了造林护林的积极性。目前，在木材收购和销售环节，多数地方征收两道农业特产税，有的地方实际征收标准高于国家规定的标准；除国务院和省级政府规定对木材产品征收的税费外，一些地方还自行“搭车”收费。据广西百色地区反映，林农每销售1立方米杉木，扣除营林成本，不但没有收益，反而亏损4.4元。据福建省提供的资料，林业承担的税费有生产环节特产税、收购环节特产税、城建税、基础设施建设附加费、社会事业发展费等十几种，林农销售每立方米松原木平均销价为635元，扣除各种税费和成本后，林农实际收益仅27.97元，占销价的4.4％。
各级财政对林业的投入远不能满足实际需要，特别是森林法规定的森林生态效益补偿基金制度至今还没有建立起来，防护林、特种用途林等生态公益林的保护和管理经费尚无固定渠道。一方面对林业投入不足，而另一方面按规定应当补偿给林业的资金又得不到落实，更增加了林业发展资金的困难。有的地方随意减免森林植被恢复费，特别是在一些重点建设工程尤为突出，森林植被恢复费收缴率不足30％。有些地方随意挤占育林基金，将其弥补财政经费或用于人员的工资支出，有的甚至用于建楼堂馆所。
森林法实施过程中存在上述问题的原因是多方面的：一是一些地方思想认识不到位，没有正确处理生态环境建设和经济发展的关系，有的以牺牲生态环境来换取眼前的经济利益。二是地方保护主义严重，法制观念淡薄，遇事从地方经济利益出发，而把国家法律规定放到一边。三是林业执法队伍建设有待加强。全国森林公安机关是林业执法的骨干，但体制不顺，行政编制只占15.3％，事业编制和企业编制占84.7％，执法经费没有固定渠道和保障，影响执法队伍的稳定和正常开展工作。有些执法人员素质不高，也难以保证严格执法。四是森林资源管理体制不顺，林业主管部门对森林资源保护管理中的问题难以实施有效的监督和处理。
三、对进一步贯彻实施森林法的意见和建议
根据当前我国森林资源面临的形势和贯彻实施森林法中存在的主要问题，各级政府和有关部门、司法机关要进一步提高认识，深入贯彻实施森林法，坚持做到依法治林、依法兴林。今后要在继续大力开展植树造林、加快绿化国土的同时，全面加强森林资源保护管理，用最严厉的措施，坚决制止滥伐盗伐、超限额采伐林木、毁林开垦和乱占林地的行为，做到抓造林绿化这一手要硬，抓资源保护管理这一手也要硬，尽快改变森林资源增长缓慢的局面。
（一）进一步加强林业法制宣传，尽快完善林业法律法规体系
加强林业法制宣传教育是实行依法治林的基础性工作，要作为一项长期的任务，坚持不懈地下大力量切实抓好。当前要特别注意加强森林法宣传教育的针对性和实效性。要把森林法规定的限额采伐、林地管理、天然林资源保护等制度，做为林业法制宣传教育的重点；要结合查处滥伐盗伐、毁林开垦和乱占林地的违法案件，采取以案讲法等多种方式，增强宣传效果。特别是各级领导干部要带头学习宣传森林法，增强法制观念，提高依法决策、依法行政的水平。
要尽快完善林业法律法规体系。为了保证森林法的贯彻实施，建议国务院尽快制订出台《森林法实施条例》等有关重要的配套法规。各地还反映，对情节严重的毁林开垦行为，现行刑法尚无追究刑事责任的规定，给依法惩处这类行为造成困难。据了解，国家林业局已经报送了要求对惩治毁林开垦犯罪作出补充规定的报告，建议有关部门按立法程序尽快办理。另外，新修订的刑法、森林法实施后，对某些破坏森林资源行为的罪与非罪界限不够明确，司法机关在定罪量刑方面有时难以操作，建议最高人民法院、最高人民检察院尽快作出林业刑事案件适用刑法、森林法的司法解释。
（二）完善措施办法，严格执行森林采伐限额和林地保护管理制度
森林采伐限额和林地保护管理制度，是森林法的重要规定，是加强森林资源保护和管理的关键环节，必须坚决贯彻执行。国务院及有关部门要抓紧研究办法，使森林采伐限额管理制度更加完善。要在深入分析各地超限额消耗资源情况的基础上，科学地测算和编制年森林采伐限额，加强对凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工木材的管理力度。特别要严厉查处由于政府行为和单位行为造成的超限额采伐和乱砍滥伐。要积极推动林区、山区的改燃、改灶节柴工作，大力开展木材节约代用，切实控制烧材和自用材对森林资源的过量消耗。
林地是森林资源的基础，必须把林地管理放在与耕地管理同等重要的位置。要坚决贯彻执行森林法等有关法律，完善管理措施，严格执行林地的总量控制、用途管制等制度，做好森林植被恢复费的收缴工作，加强对非法征占用林地的检查监督。继续做好对毁林开垦、乱占林地的清理和查处工作，要严格按照退耕还林规划，积极组织做好退耕还林工作。
（三）加大执法力度，坚决制止破坏森林资源的违法犯罪活动
加强林业执法工作是保证森林法贯彻实施的重要措施。要依法加大对破坏森林资源违法犯罪活动的打击力度，各级行政主管部门和司法机关要建立执法责任制，及时查处发生的林业案件，做到有法必依、执法必严、违法必究，认真解决有案不查、查而不判、以罚代刑、重罪轻判等问题。要加强林业执法队伍自身建设，开展教育整顿，不断提高执法人员素质和执法水平，严格查处林业执法人员的违法行为。通过执法检查了解到，各地有不少涉及林业的案件没有得到及时查处，有的已积压多年，建议国务院、最高人民法院、最高人民检察院责成有关部门，限期对各类破坏森林资源案件进行一次系统的全面清查，尽快依法查处，今年末应当有一定的阶段性成果。要强化林业行政执法职能，建议抓紧研究解决森林公安统一使用政法专项编制及经费问题。对森林资源监督管理体制的改革，要统筹考虑，研究办法，以切实加强森林资源保护管理。
（四）加大扶持力度，实施科技兴林，加快森林资源的培育和发展
对森林资源来说，既要加强保护和管理，更要加强培育和发展，这需要全社会的共同努力。要深化改革，完善机制，采取各种措施调动各部门、各单位，特别是林业战线广大干部职工和林农的积极性，走有中国特色的林业发展道路。不少地方提出发展森林资源要实施科技兴林，实现林业由粗放经营向集约经营、科学管理的转变，这是关系林业发展的一个十分重要的问题。要从实际出发，实行多形式造林；实行多树种并举、针阔结合、乔灌草结合；实行多林种全面发展。要大力提高植树造林的成活率和保存率，提高林木生长量，提高森林质量。
植树造林，发展林业是一项社会公益事业。要加大扶持力度，努力增加投入，千方百计多渠道筹集造林资金。建议国务院有关部门根据森林法的规定，尽快制订森林生态效益补偿基金制度的实施方案；结合农村税费改革，对现行林业税费的种类和标准进行研究，制订切实减轻林农负担的具体规定；抓紧对完善林业投入机制的研究，特别是重点林业生态工程建设的投入问题。
（五）认真落实天然林资源保护工程的各项要求和政策措施，确保工程顺利进行
实施天然林资源保护工程是落实森林法关于保护天然林规定的重要措施。建议国务院有关部门尽快批准重点地区天然林资源保护工程实施方案，落实转产项目和资金，以促进森工企业转产和分流人员。各有关部门必须高度负责，精心组织，把有限的资金用到刀刃上，保质保量完成工程建设任务，确保天然林资源保护工程的顺利实施。
保护森林，发展林业是事关改善生态环境，实现经济、社会可持续发展的大事，是摆在全国人民面前的重要任务。各级政府及林业主管部门和各有关部门要认真负责把这件大事抓好，关键是把责任真正落实到各级领导干部的肩上。实践证明，实行领导干部保护发展森林资源目标责任制取得了良好的效果，要坚持实行这项制度，并不断加以完善，特别要做好考核、通报和奖惩工作。各地区、各部门要进一步深入贯彻实施森林法，提高认识，明确责任，加快森林资源的培育和发展，加大执法监督力度，加强森林资源的保护和管理，提高森林覆盖率，努力实现江泽民总书记提出的建设祖国秀美山川的宏伟目标，推动我国经济、社会持续健康发展。
以上报告，请予审议。
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