总结经验、开拓创新，不断改进规划工作
国家计委副主任 汪 洋
“十五”计划编制工作已胜利结束。作为我国社会主义市场经济体制初步建立后编制的第一个五年计划，“十五”计划在规划的编制理念、编制过程、规划内容、方法程序等方面都有一些创新。总结成功经验，找出存在问题，有利于改进我国的中长期规划工作。
一、“十五”计划编制过程的主要特点
“十五”计划包括全国人大审议批准的“十五”计划《纲要》，国务院主管领导审定的10个重点专项规划，国务院有关部门编制审定的156个行业规划，省、地（市）、县级地方政府的7300多个各类地方性规划。总体上，社会各界对这些规划给予了积极评价。经问卷调查初步汇总看，对“十五”计划关注和很关注的占样本数企业的85%，对“十五”计划满意和很满意的有86%。规划是向企业等社会公众提供的一种公共服务，得到它们的认可，说明“十五”计划编制工作取得了成功。
（一）党中央、国务院及各级领导的高度重视和正确领导是规划编制成功的关键。江泽民总书记连续12次听取“十五”计划专题汇报，亲自主持制定了中共中央关于“十五”计划的《建议》。中央政治局常委会、中央政治局会议、国务院党组会、国务院全体会议分别对《纲要》进行了审查、审定。朱镕基总理、温家宝副总理专门听取了国家“十五”计划《纲要》编制工作的汇报，国务院有关领导主持审定了10个重点专项规划。朱镕基总理、胡锦涛副主席等党中央、国务院领导同志还在国家计委呈报的《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》的请示上做了重要批示，国务院办公厅转发了这一文件，为“十五”计划编制工作有条不紊地开展提供了保证。各地区党委和政府、各部门主要领导对“十五”计划编制工作也十分重视。许多地区和部门的党政主要领导亲自主持编制了本地区、本部门的“十五”计划，并从多方面创造条件，提供支持。
（二）提高社会参与度是规划编制成功的社会基础。社会主义市场经济体制下的规划编制过程，是一个民主参与、集思广益、凝聚共识、科学决策的过程，是社会各界了解规划、参与规划、认知规划的过程，是为实施规划奠定社会基础的过程。各规划编制单位在开门编规划、提高社会参与度方面进行了积极探索，有些工作在我国规划编制史上是有开创性意义的。国家计委第一次成立“十五”计划咨询审议会，第一次开展了请全国人民为“十五”计划献计献策活动，在人代会正式审议前较大范围地听取全国人大和全国政协专门委员会的意见。一些地区和部门还开展了听议会、民意调查、规划草案公开征求意见、委托不同单位提出多方案、邀请企业共同参与规划编制等活动。
（三）加强调研、理清思路是规划编制成功的重要方法。编制社会主义市场经济体制下的规划，工作重点不在于确定多少项目或指标，而首先是要理清发展思路。国家计委加强了以重大问题研究、理清发展思路为主要任务的前期工作，扎实程度及广泛性超过了历次五年计划的编制。在形成总体思路阶段，委领导亲自带队调研，采取多种方式听取意见，提出的对经济结构进行战略性调整，推进“两个创新”，以人为本，实施城镇化战略等重要思路，为中央《建议》提供了参考，为《纲要》的编制奠定了基础，也对各地区、各部门的规划起到了很好的导向作用。各地区、各部门也普遍强化了重大问题调研工作，对找准地区、行业规划的切入点，确定符合实际并有鲜明特点的规划内容发挥了重要作用。
（四）规范编制方法和程序是规划编制走向法治化的成功探索。国家计委对“十五”计划的编制方法和程序进行了探索，在我国五年计划编制史上第一次提出了规划编制方法和程序的意见，并经国务院批准国办予以转发。《意见》明确了“十五”计划由国家“十五”计划《纲要》、重点专项规划、行业规划和地区规划三个层次的规划组成，界定了各类规划的性质、作用，规范了编制程序。这对“十五”计划编制成功发挥了重要作用。使“十五”计划形成了互相关联、各有侧重、有机联系的整体，使《纲要》提出的任务和措施在各地区、各部门的规划中进一步具体化，增强了规划的操作性。同时，规范编制方法和程序，还减少了工作的盲目性，提高了工作效率，为今后规划编制工作的法治化积累了经验。
（五）加强规划宣传是新体制下规划编制工作的必要环节。在社会主义市场经济条件下，规划作为政府提供的一种公共服务，必须改变仅作为政府内部文件层层传达的做法，要把规划宣传当作规划工作的必要环节，大力宣传，及时让企业和社会公众了解规划内容。各部门、各地区纷纷利用现代媒体，采用多样化方式，加强了规划宣传，取得了良好的效果。国家计委通过编撰宣讲读本、出版通俗易懂的概要、新闻发布会、到各单位宣讲、及时上网等方式加强了《纲要》和重点专项规划的宣传，经贸委通过专题宣传、宣传贯彻会、联谊会等加强了行业规划的宣传，其他部门也通过各种方式加强了本部门行业规划的宣传，一些地区还采取举办规划展览、街头宣讲等方式进行宣传。从问卷调查的结果看，79%的单位通过报纸了解了规划，40%的单位通过因特网了解到规划。
二、“十五”计划内容的变化
“十五”计划编制成功，主要还在于各类规划在内容上，体现了时代特征，符合新阶段、新形势、新体制的要求，战略目标和任务实事求是，政策措施积极可行，体现了新的发展观和规划理念。初步实现了具有积极意义的六个转变。
（一）向正确界定政府与市场作用的规划转变。随着体制背景的变化，规划目标和任务的实现，主要是靠企业、农户等市场主体的积极性和创造性。这就对“十五”计划的内容提出了新挑战，规划的出发点和内容要有所调整。不应过多地提出竞争性领域中发展或限制哪些产业、产品，增加多少产量，同时，应明确政府如何为经济发展创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境，如何解决市场主体在发展中的障碍，如何做好基础设施、公共服务等领域的建设等。《纲要》对由市场机制发挥作用的领域，侧重点主要是阐述发展趋势和政府战略意图；对确需政府发挥作用的领域，尽可能明确政府的责任义务。竞争性产业的行业规划侧重点放在了发展环境分析、市场预测和政策措施上，减少或取消了以往规划常见的建设多少项目、布局地点、投资数额等本应由企业决策的内容。基础设施领域的规划，对政府要负起责任的建设领域，提出了明确的目标、建设任务以至重大项目布局。对应由市场机制发挥作用的领域，仅提出了指导性意见，较好地解决了政府职能“越位”与“缺位”问题。
（二）向开放环境下着眼于提高国际竞争力的规划转变。针对经济全球化趋势增强，“十五”期间是我国入世的主要过渡期，以及国民经济整体素质不高，国际竞争力不强等突出问题，《纲要》编制时始终注意从提高国际竞争力的角度提出要求。在加强农业基础地位中提出推广采用国际标准，创建农产品标准化生产示范基地；在优化工业结构中提出提高工业整体素质和国际竞争力；在推进信息化中提出要实现我国信息产业的跨越式发展；在促进地区协调发展中要求东部地区要发展外向型经济，广泛参与国际经济竞争。各部门在规划编制中，也认真分析了入世带来的机遇和挑战，提出了针对性较强的应对措施。汽车、石化、医药、信息产业的规划，对入世后面临的挑战进行了透彻的分析，分别从产品结构、企业组织结构、技术经济政策等方面提出了具体的应对措施。金融、保险、旅游、电信服务等入世后面临激烈人才争夺的行业，从积极实施人才战略方面提出了针对性的措施。
（三）向重视人民生活、以人为本的规划转变。把提高人民生活水平作为发展经济的根本出发点，不断提高城乡居民的物质和文化生活水平，是社会主义的本质要求和发展经济的根本目的，也是“三个代表”重要思想在经济工作中的具体实践。以往的规划围绕着解决产品供给短缺问题，“以物为本”的特征比较明显，着力点放在如何增加物质产品上，对人的全面发展及其面临的社会问题关注较少。“十五”计划按照建设小康社会的要求，全面体现了以人为本的发展观，专门设立了“人民生活篇”，系统地阐述了在发展经济的基础上不断提高人民生活水平的主要任务和政策措施，为数不多的指标中有40%以上是关系人民生活水平的。而且，以人为本的发展观渗透到规划的各个篇章，从物质生活到精神生活，从个人服务到公共服务，从生活数量到生活质量，都纳入了规划视野，是把国家战略与人民生活密切结合的规划，既是“强国”的规划，也是“富民”的规划。
（四）向以结构调整促发展的规划转变。发展是我国现代化建设的主题，但在不同的阶段，实现加快发展的具体思路和途径有所不同。面对经济结构不合理的深层次矛盾以及全球范围的结构大调整，必须更新发展观，把结构调整作为“十五”期间经济发展的主要任务和根本性措施，从战略上、积极主动、全方位地调整我国的经济结构。“十五”计划改变了长期以来编制规划就是研究如何扩大生产能力、增加产品产量的理念，结构调整作为主线在各类规划中得到了较好的体现。国家计委以调整产业结构、城乡结构、地区结构为对象，分别编制了信息化、城镇化、西部开发等重点专项规划，经贸委编制了工业结构调整规划。农业发展的内容中没有再提出增加粮食生产能力的要求，重点放在了农业和农村经济结构的战略性调整上。工业领域的行业规划，大幅度减少了产品产量指标，增加了产业结构、产品结构、节能降耗等指标。基础设施领域的规划，重点也放在了调整结构、完善布局、提高效率、保护环境等方面。
（五）向更加重视制度建设的规划转变。当经济发展的主要矛盾是若干产业的“瓶颈”制约时，规划内容必然把提出特定产业的优惠政策，如何通过政府直接配置资源以及引导社会资源流向特定产业作为规划重点。随着经济发展的市场条件、体制环境及对外关系的变化，再单纯用这种思路编制规划已不合时宜。完善体制、健全法制、建立和维护公平竞争的市场秩序，促使资源更优化地配置，应摆在更重要的位置。“十五”计划全面阐述了体制创新的总体部署、基本方向和主要措施，在经济社会发展的各个领域，也注意贯彻体制创新的精神，提出了适应新时期的针对性措施。对电力、铁路、民航、通信、公用事业等领域，过去重视的是提出多少特殊政策，“十五”计划重视的是如何加快其管理体制的改革，提出了铁路实行“网运分离”，民航机场和港口下放地方管理，航空运输企业实行重组，电力逐步实行厂网分开、竞价上网等体制创新的基本方向。
（六）向经济与社会、资源环境并重的规划转变。随着市场经济的发展，政府在竞争性领域的作用应逐渐弱化，但在社会发展和资源环境方面的作用不但不能弱化，而且应该不断强化，这是生产力水平发展到一定阶段和体制转变的必然要求。与以往的几个五年计划相比，“十五”计划更加注重提高可持续发展能力。在《纲要》中体现为“三多一实”，即内容多、指标多、项目多、措施实，10个重点专项规划中有5个属于社会发展和资源环境方面的规划，经国务院和国办转发的16个行业规划也绝大部分属于这方面的内容。规划体系及其内容的这种转变，体现了社会主义市场经济体制初步建立后政府职责的“归位”，政府工作重点的转变。
三、需要进一步探讨、研究的几个问题
“十五”计划对社会主义市场经济体制初步建立后的规划编制工作进行了积极而富有成效的探索，但在不完善的经济体制下，不可能形成完善的规划体制和成熟的规划方法与程序，规划中存在的有些问题没有完全解决，在探索中也产生了一些新问题。
（一）规划是否过多。据不完全统计，各部门编制的“十五”行业规划有156个，省、地（市）、县三级地方政府编制的“十五”计划纲要、重点专项规划、行业规划等有7300多个。编制这么多规划是否有必要。某一行业，编制一个全国性的行业规划，指导今后5年该行业的改革与发展，也许是有必要的，但省、地市甚至县级政府有没有必要层层都编制一个本行政区的行业规划是值得研究的。
（二）各级、各类规划如何定位。按照国办88号文的规定，不同层次规划有不同的功能。国家“十五”计划《纲要》是编制其他各类规划和经济政策必须遵循的纲领性文件。重点专项规划和行业规划应按《纲要》的内容展开，深化《纲要》确定的目标，细化其任务和措施。但目前的情况与原来的设想有较大差距。《纲要》是宏观性、战略性、政策性的规划，但重点专项规划、行业规划是不是也一定要突出“三性”。如果要突出“三性”，表现重点是否与《纲要》有所不同，深度是否应有所差别。全国7300多个各级、各类规划都定位为战略性、目标性的规划，是否应有一些战术性、实施性规划。
（三）重点专项规划与行业规划如何分工。编制重点专项规划是“十五”计划的一个创新，其性质和作用，在国办88号文中有明确界定，即以关系改革开放和社会主义现代化建设全局的关键领域、薄弱环节等重大问题为对象编制的规划。这些领域，单靠市场机制难以解决，确需政府进行调控。但重点专项规划涉及的领域，基本上同时编制了行业规划，同一领域，中央政府不同部门编制有两个规划文本。这样做是否必要，如果有必要性，是否应当有所分工。
（四）行业规划如何更好地为市场主体服务。好的规划或有用的规划，特别是竞争性领域的行业规划，必须建立在全球市场的可靠预测、对本国企业竞争力的准确分析基础上。但在经济全球化的情况下，又使市场更难预测。问卷调查的结果显示，有84%的企业认为国家应该编制行业规划，有78%的企业希望从规划中了解市场需求预测，但也有相当数量的企业反映行业规划太“虚”，想了解的内容看不到。这使我们面临两难选择：在经济全球化的条件下市场需求很难预测准，预测失误无疑于误导市场主体，但企业又要求我们提供这种预测。行业规划更多地是为市场主体服务的，如何更好地为市场主体决策提供有用、可靠的参考，需要深入研究、谨慎对待。
（五）各类规划如何更好地衔接。一是空间性的规划如何与经济社会发展规划相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划，其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。但因缺乏必要的、规范化的衔接，相互间的整合性很差，经济社会发展规划很难落实到具体的空间上，而空间性的规划由于缺乏发展的“实体”，亦显得过于空泛。二是重点专项规划与行业规划，以及行业规划之间如何衔接。目前有些规划间在发展目标、任务等方面存在较大差异，有损规划的严肃性。三是地方性的《纲要》如何与国家的《纲要》相衔接。特别是在经济增长速度、人口增长率等重要指标，发展方向和发展重点等方面，如何既贯彻国家《纲要》的精神，又体现各地的特点。
（六）编制程序如何规范。我国已编制和实施了十个五年计划，有50年的历史。但在规划期的确定、规划编制主体、规划的性质与作用、规划编制程序、规划的发布、规划的评估等方面都存在着不够规范的问题。我国已进入完善社会主义市场经济体制的阶段，民主意识、法治观念逐步增强，法治化的社会、规范化的政府行为，要求规划工作不能靠“习惯”、“惯例”来运转，必须走向制法化，依法开展规划工作。因此，如何规范规划体系、规划性质、规划期、规划实施、规划评估与调整等，也是下一步需要加强探索的重要内容。
四、关于改进规划工作的几个重点任务
江泽民总书记在“七一”讲话中指出，要不断推进理论创新、制度创新和科技创新，这是做好新时期规划工作的基本指导方针。到2010年，我国将建立起比较完善的社会主义市场经济体制，与这一目标相适应，必须建立起比较完善的规划编制和实施的体制。为此，近期要做好以下工作。
（一）研究规划体制改革的方向。规划体制是附属于经济体制、政府管理体制的。我国规划体制的一些规定，少数是由法律法规明确的，更多的则是不成文的惯例、约定俗成的做法。改革开放以来，规划体制也进行了一些改革，但总体上仍属于原有体制框架内的小调整。规划编制和实施中存在的问题，根本原因在于规划体制还不适应现实经济体制和经济社会发展的需要。研究规划体制改革，就是要按照比较成熟的市场经济的要求，对规划体制重新进行制度性设计和创新，就规划体系、规划性质、规划内容、编制程序、规划衔接、规划期限、决策主体、规划实施、规划评估与调整等提出改革方向，做出制度性规定。
（二）研究制定《规划编制条例》。按照依法治国的要求，政府的行政工作要走向法治化轨道，规划工作既然是政府工作的重要组成部分，也必须走向法治化。国办88号文，在促进规划工作走上法治化、规范化的道路上进行了初步的尝试。但规划体制中存在的许多问题，这一文件并未涉及或规定得过于原则。因此，要根据经济体制和经济发展的需要，在总结“十五”计划编制工作的基础上，将规划体制改革中比较成熟的内容以法规形式确定下来，明确各类规划的法律地位、决策主体、编制程序、规划间的关系、规划的颁布、实施与评估等，形成《规划编制条例》，使之成为约束所有政府规划编制行为的法规性文件。
（三）开展“十五”计划中期评估。进行“十五”计划中期评估，一是调整规划内容的需要。规划实施期间，经济社会发展的国内外环境很可能发生与规划编制时的判断不一致的变化，规划内容必须随环境变化与时俱进地进行调整，这样才能更好地发挥规划应有的指导作用。二是实施规划的需要。规划中有些内容是需要政府组织落实的。通过中期评估，会发现政府应落实的任务哪些没有落实，哪些落实不力，起到督促有关方面落实规划的作用，有助于树立规划的权威性、严肃性。三是提高规划编制水平的需要。通过中期评估，可以发现哪些规划内容编制得不够科学，不太符合实际，有助于改进今后的规划工作，减少规划编制时好大喜功、盲目攀比的倾向。
（四）超前研究“十一五”面临的重大问题。“十五”计划提出的西部大开发战略、城镇化战略、信息化战略、人才战略等，之所以能得到社会各界的广泛认同，与超前开展工作，对一些重大问题进行比较透彻的分析密切相关。对重大问题的前期工作做得越久，研究得越透彻，指导性才越强，效果才更好。今后五年，国际政治经济形势、科学技术进步、国内经济体制都会发生很多变化，入世后对国民经济、经济体制及各产业的影响也将进一步凸现。超前研究“十一五”期间重大问题尤为重要。
（五）加强规划队伍建设。市场经济条件下的规划工作带有相当程度的创造性，对规划队伍的素质提出了新的要求，规划工作者必须加强学习，加强培训，使我们的规划队伍在思想观念、知识结构和业务素质等方面上一个新台阶。通过深入基层，调查研究，挂职锻炼等方式，增强对经济社会生活的深刻了解，增强规划干部“懂经济、谙国情、谋大事”的能力，这是做好规划工作的长远大计。同时，要合理配置规划人才，形成各部门规划工作的“合力”，加强联系，协同作战，这也是提高规划水平的重要途径。
