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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国税收征收管理法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 1998-8-26 17:14:09
——1998年8月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
全国人大常委会《税收征收管理法》执法检查组副组长 郭振乾
为了推动《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）的贯彻实施，全国人大常委会组成以全国人大常委会副委员长田纪云为组长的执法检查组，并于今年7月组成四个检查小组，分别由全国人大常委会委员郭振乾、姚振炎、葛洪升和张肖带队，有关常委会委员和专门委员会委员参加，分赴湖南、陕西、云南和浙江四省，对《税收征管法》的执行情况进行了检查。检查组出发前，听取了国家税务总局、财政部和最高人民法院关于贯彻《税收征管法》情况的汇报。在各地检查期间，听取了省人大常委会、人民政府及其有关部门和法院的汇报，到部分市、县进行了检查，实地考察了一些企业和市场，参观了一些基层税务局，分别召开了部分税务干部和企业负责人参加的座谈会，广泛听取意见，了解情况。检查结束前，各检查组分别与省人大常委会和人民政府负责同志交换了意见，肯定当地执法中取得的成绩，指出存在的问题，提出了进一步贯彻实施《税收征管法》的意见和建议。根据全国人大常委会的安排，北京、河北、黑龙江、辽宁、湖北、江苏、江西、山东、广东、重庆、宁夏等11个省、自治区、直辖市对本行政区执行《税收征管法》的情况进行了自查，并向常委会提交了书面报告。
从检查的情况看，各地贯彻实施《税收征管法》的工作总的情况是好的。各级人大、政府、法院和财政、税务等部门对贯彻执行《税收征管法》十分重视，特别是省、市领导的指导思想明确，措施比较得力，有关部门做了大量工作，取得了一定成效，促进了税收的稳步增长和经济的发展，创造了一些好的经验和做法。同时发现在执法和工作中还存在一些问题，需要进一步改进和提高。
一、贯彻实施《税收征管法》的主要做法和成效
（一）深入开展《税收征管法》的宣传培训，努力提高各级领导和税收征纳双方严格执法的自觉性。
《税收征管法》颁布实施以来，各地人大、政府及财税部门非常重视，把宣传学习和贯彻实施这部法律作为一项重要工作来抓。各省在每年研究经济工作时，都把税收征收管理工作和贯彻《税收征管法》作为一件大事，深入研究，认真部署，并将学习宣传《税收征管法》纳入“三五”普法规划，充分利用各种新闻媒体，进行广泛、深入的宣传，基本上做到了广播里有声音，电视有图像，报刊上有文章，纳税人手里有资料。各地还通过办培训班、讲座、开展宣传周、宣传月、知识竞赛、咨询服务和专题晚会等多种形式，加大宣传广度和深度，力争做到家喻户晓。通过这些活动，普及了税法知识，增强了各级领导以法治税的观念，提高了公民依法纳税意识和执法人员的业务素质和工作水平。湖南省根据《税收征管法》的规定，对省及各市县发布的税收优惠文件进行了全面清理，取消了越权制定的各种减免税政策。云南、陕西等省通过学习《税收征管法》，纳税人申报纳税的自觉性逐年提高。云南省固定业户纳税申报率城区目前已达95％以上，农村达85％以上。
（二）完善配套法规，促进税收征管工作依法进行。
为了保证《税收征管法》的有效实施，自1993年以来，国务院以及财政部、国家税务总局颁布实施了《税收征管法实施细则》、《税务登记管理办法》、《发票管理办法》、《税收征管业务规程》等10多项行政法规和部门规章。各地人大、政府和财税部门根据《税收征管法》的有关规定，结合当地实际情况和存在的问题，有针对性地制定了多项涉及税收方面的地方性法规和行政规章。陕西省制定了《关于深化税收征管改革的实施办法》等20多件。湖南省制定了《农业特产税征收办法》、《增值税管理规程》等19件。浙江省人大常委会颁布实施了《个体工商户税收征收管理条例》，省政府制定了有关税务行政执法监督检查、税务稽查和地方税收纳税人分类管理办法等规章制度。云南省制定了关于禁止税务人员接受纳税人宴请和参加用公款支付的娱乐场所活动等13项规定。这些法规和规章，细化了《税收征管法》的有关规定，提高了法律的可操作性，促进了税务机关的廉政建设，使各地税收征管工作基本上纳入了法制轨道。
（三）强化基础工作，提高税收征管水平。
各地针对近年来税收流失比较严重的现象，对税收征收管理中的薄弱环节和突出问题进行了深入研究，有针对性地采取有效措施加以解决。一是在认真做好税源普查的基础上，严格税务登记，加强对重点和易流失税种、税源的管理和征收。一些地方建立了增值税、营业税、城建税等税种档案，实行专人负责，跟踪管理，从生产、销售、资金运作到税款征收、入库进度等各个环节实行全程监控，发现问题及时处理。二是规范税务工作规程，统一税务文书。陕西省税务部门制定了163种税务征管文书，对征税的催报、催缴、催办程序、征管工作规程、税款缓交审批制度等作了详细规定。三是加快建立税收征管的计算机网络系统。许多地方税务机关把税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理、稽核稽查等税收征管全过程纳入计算机进行控管，实现信息共享。浙江省建立了增值税发票结报系统，采用大型数据库软件，建立增值税发票结报、稽查和监控体系。四是加强财税干部队伍的思想、作风、业务和领导班子建设。上述措施，强化了税收征管力度，堵塞了漏洞，促进了税收征管工作的规范化、制度化、科学化，培养了一支过得硬的财税干部队伍，提高了税收征管工作水平，为有效实施《税收征管法》奠定了基础。
（四）积极推进征管改革，改进财税体制。
各地根据《税收征管法》的规定和国家税务总局的要求，积极推进以方便纳税申报和优化服务为主要内容的税收征管改革，在税源集中的地方建立办税服务大厅，为纳税人提供税务登记、发票发售，税务咨询、税款征收等一系列服务。截止1997年底，全国共建立了17000多个办税服务厅（室）。有些地方税务机关在工作中实行了“五公开”，即公开办事职责、公开办事依据、公开办事程序、公开办理结果、公开办事纪律，开展了文明优质竞赛、创文明窗口活动，为纳税人自觉申报纳税提供了方便，提高了纳税申报准确率，改善了征纳关系，强化了对税务机关及其征管人员的监督。一些地方对完善财税体制进行了有益的探索。湖南省颁布了《行政性收费实行预算管理办法》，推广汨罗市实行预算内和预算外统筹的经验，加强对预算内和预算外资金管理的规范化和制度化，缓解预算内财力不足的压力。该省还推广临湘市“压费保税、减费增税”的经验，在全省范围内部署了清理行政性收费和压费增税工作，总结并推广了武冈市进行的农村“费改税”试点的经验。这一系列改革，进一步理顺了财税体制，扩大了税源，增加了政府财力，有效地遏制了乱集资、乱收费、乱摊派，减轻了农民负担，促进了当地经济的发展。
（五）严格执法，加强监督，加大对涉税违法行为的打击力度。
在执法工作中，各级税务机关认真履行职责，强化税收征管，并与其他部门密切配合，对各种涉税违法行为进行有力打击。一是强化执法手段，运用《税收征管法》赋予的税收征管、检查、保全和强制执行等职权，保障税收及时、足额征收，有效打击偷、逃、抗、骗税行为。二是加强执法监督，开展经常性和专项执法检查，有针对性地解决检查中发现的问题。三是强化税务稽查，充分发挥稽查机构在查处税务违法违章方面的作用。四是税务机关与公安、检察、法院、银行和工商等单位配合，严厉打击涉税违法犯罪行为，追究违法犯罪分子的行政和刑事责任。1993至1997年，全国各级人民法院共受理税务机关申请执行的案件8153件，审结偷税、抗税刑事案件5917件，判处罪犯4241人。浙江省查处了虚开增值税专用发票的特大案件“金华税案”，该案涉及金华县企业218户，共虚开增值税发票65536份，价税合计63.1亿元，给国家造成损失7.42亿元，截止97年12月底，已查补税款6.5亿元，罚款4.4亿元，查出涉嫌犯罪分子157人，立案查处26人，移送司法机关追究刑事责任21人。
从这次执法检查的情况看，《税收征管法》是近些年贯彻执行比较好的一部法律。《税收征管法》的不断深入贯彻实施，促进了我国税收收入的稳步增长。据统计，从1993年至1997年，我国工商税收从3596.93亿元增至7548.38亿元，每年增加约1000亿元左右，年均增长率达16%。这一成绩的取得，增强了国家宏观调控能力，支持了经济发展和重点工程建设，维护了社会稳定，促进了改革开放和各项建设事业的顺利进行。
二、《税收征管法》贯彻实施中存在的主要问题
（一）违法减免税、擅自截留中央收入、收过头税等问题依然存在。
一些地方政府为促进当地经济发展，采取了一系列推进改革开放、加快地方经济发展的措施，但存在着忽视税法的统一性和严肃性的现象，有些政策措施违背了《税收征管法》的规定，造成了税收的流失。一是强调优化投资环境，超越税收管理权限，擅自制定减免税优惠政策。有的地方对股票上市公司只征收18%的企业所得税，甚至减半征收，全额退还。有的省曾规定，生产型外商投资企业经营期在十五年以上的，免征地方税十年；非生产型外商投资企业经营期在十年以上的，免征地方税五年。湖南南方摩托车股份有限公司其国家法人股完全由中央单位持有，但株洲市税务部门放宽减免税政策，该公司1997年实现利润7544.58万元，全部免税。云南省建水县政府规定，凡达到要求的技改工程项目，给予负责人的奖金不纳个人所得税。二是混淆入库税种级次，截留中央收入。甘肃省1995年擅自将消费税1.5亿元改为增值税交入中央和地方金库，影响中央收入2125万元。三是有些企业主管部门和地方政府干预税收执法。有的以重点工程为由阻挠税务部门正常执法；有的鼓励所属企业申请减免税或拖欠税款，甚至抗税不交或拒不执行法院有效判决。大连石化总厂等4家企业以执行中国石化总公司的通知为由，1995年至1997年未交增值税9902万元，企业所得税19221万元。此外，一些地方还存在着“寅吃卯粮”、收过头税问题。有的地方忽视经济增长与税收增长的比例关系，对当地经济实力缺乏实事求是的估计，不从节约开支，减员增效入手，在当地出现财政困难或税收任务难以完成的情况下，采取预收企业税款和该退不退、该抵不抵、该免不免等方式，收过头税。有的地方甚至通过预收地方税，挤中央收入。
（二）偷、逃、抗、骗税和欠税问题比较严重。
《税收征管法》已实施多年，但仍有不少纳税户纳税意识不强，不能正确处理国家、集体、个人三者的利益关系，极力偷、逃、骗税，甚至抗税。1993年至1997年五年间，全国税务部门共查出偷、逃、抗、骗税纳税户分别达178.7万户、80.8万户、90.6万户、98.7万户和198.2万户，追缴税款、加收滞纳金和罚款分别为68.3亿元、150.5亿元、233.5亿元、484.5亿元和331.1亿元。湖南省1997年全省国税部门检查19922户企业，有偷、漏税问题的达16922户，占被查企业的84.9%。欠税现象更为严重。据国家税务部门统计，目前全国的欠税余额已达406亿元。截止到今年6月底，广东省国税系统企业各项工商税收欠税余额达22.58亿元，其中，欠缴增值税、消费税为20.33亿元，占总欠税额的90%。浙江省至今年5月底，全省欠税余额达25.32亿元，比上年同期增长9.2%。此外，各地还普遍反映税外收费过多过滥，有些收费侵蚀税基，造成“费”挤“税”，既加剧了税收征纳的矛盾，又影响了经济的健康发展。
（三）税收征管制度和工作中仍存在一些问题和漏洞。
从检查的情况看，现行的税收征收制度存在一些漏洞。一是商业企业增值税收入逐年下滑。1994年至1997年，全国商业企业增值税收入增幅分别为23.6%、16.3%、13.9%和3.7%，今年前4个月较去年同期又下降了5.8个百分点。陕西省商业企业增值税负担率逐年下降，西安市商业企业的实际税负只有1.7%，宝鸡市五户最大的商场平均税负仅有0.99%；商业环节一般纳税人存在大量“零申报”和“负申报”现象。二是烟、酒消费税流失严重。目前我国对卷烟和酒类征收消费税是以出厂价为计税依据，有些生产企业为少交消费税故意压低出厂价，而将利润转移到本企业的商业批发网点。杭州卷烟厂生产的“黑猫”香烟，出厂价为每箱2136元，而产地零售价为8750元，差价达6614元，差价率为309%。三是偷漏个人所得税的现象比较普遍。
税收征收管理仍存在着一些问题。在税务登记方面，税务登记与工商登记脱节，缺乏必要的约束机制，相互信息沟通不及时，使办理工商登记的企业户数大大超过办理税务登记的企业户数。截至1997年底，全国工商登记的企业户数为3600多万户，而同期办理税务登记的纳税户仅为1400多万户。在纳税申报方面，有的纳税人不申报或不如实申报，有的税务机关对申报表及相关资料审核不严，个别税务人员收“人情税”、“关系税”。在发票管理方面，存在着增值税发票未按规定填开、保管、使用、发票造假、多头管理等问题。广东省梅州市有些小规模纳税人购进货物没有使用统一发票，有的超出经营范围填开发票。在征收范围方面，有的税务部门超越税务机关职能，代征行政性收费，使纳税人对税费关系认识不清，既影响了税收的征纳，又加剧了纳税人同税务机关的矛盾。
（四）执法中存在着有关机构配合不力和“以补代罚、以罚代刑”现象。
税务机关之间和协税机构与税务机关之间在工作配合上还存在一些问题。有的地方设在同一地区的税务机构重叠，各税务机关相互争夺税源，对纳税人交叉征税，或者进行多头检查，影响征管效率，加重了企业负担。西安市雁塔区小寨街道办事处所辖7.1平方公里的区域，有31家税务机关行使征管职能。有些地方协税机构同税务机关配合不够。有的金融机构对偷漏税的纳税人不按规定扣款和冻结帐户，甚至为其转移资金，隐匿税款，有的允许企业多头开户，影响税务机关查询、冻结、扣划税款。
税务机关对违法纳税户进行罚款和加收滞纳金的处罚，普遍存在畏难情绪，往往仅处以补交税款了事。全国税务机关对违法纳税户的罚款额占查补税款的比例很低，最高的1997年也不过仅为5.8%。云南省国税系统税务稽查的罚款额仅占补交税款的3.7%。有些税务机关对所查处的偷、逃、抗、骗税违法犯罪分子，没有充分行使法律赋予的措施追究法律责任，包括移送司法机关追究刑事责任。全国法院系统1995年受理偷税案件1318件，1996年为1625件，而1997年却下降为753件。执法中的“以补代罚”“以罚代刑”，既起不到对违法犯罪分子的打击、威慑作用，也无法维护税收法律的严肃性。
（五）《税收征管法》在当前执行中遇到了一些新的情况和问题，需要进一步修改完善。
《税收征管法》自1993年颁布实施以来，在保证国家税收收入稳步增长，规范税收执法行为，促进税务机关依法行政和保护纳税人合法权利等方面发挥了重要的作用。但是，随着改革开放的深入进行，我国经济体制和税制结构发生了很大变化，在税收征管方面产生了一些新的情况和问题，使《税收征管法》在一定程度上难以适应当前经济发展的客观要求，并影响到新税制的实行。各地和各有关部门对修改完善《税收征管法》提出了不少意见和建议，主要有以下几个方面：一是针对部分纳税人到工商行政管理机关领取营业执照后，不到税务机关办理税务登记的问题，应在法律中增加相应的制约规定，并从严追究不进行税务登记纳税人的法律责任。二是应扩大税收执法强制措施的适用范围，从法律目前规定的只适用于从事生产、经营的纳税人，扩大到非生产、经营性纳税人。三是对于有协税义务的单位不履行或不完全履行法律规定的协税义务的行为，应当规定相应的法律责任。四是《税收征管法》与《行政处罚法》和新《刑法》的有关规定应当协调一致。另外，在法律中还应细化一些规定，以提高法律的可操作性。
三、对进一步深入贯彻实施《税收征管法》的建议
（一）牢固树立依法治税观念，促进《税收征管法》的有效实施。
各级政府在《税收征管法》的贯彻实施中做了大量工作，取得了很大成绩，同时，也应看到《税收征管法》贯彻执行中仍然存在的问题。要使《税收征管法》进一步得到全面、深入的贯彻实施，必须进一步增强全体公民的税收法治意识，提高执法的自觉性。特别是各级政府和有关部门应更加牢固树立依法治税的观念，税收立法和管理权限必须集中统一的观念，深刻认识做好税收征收管理工作对经济和社会发展的重大作用，正确处理好局部与全局的关系。为此，要继续在干部群众中深入开展税收法律法规的学习、宣传和教育，进一步统一思想，使依法治税思想深入人心，见诸行动。税法宣传教育工作不仅要面向纳税人，而且要面向各级党政机关和全体税务干部。各级领导干部要正确地、不折不扣地执行国家税法，维护税法的权威，保证税务机关独立地行使税收执法权，杜绝地方保护主义和非法干预税收工作的现象。要坚决堵住违反税法和有关税收政策的减免税口子，对以往出台的减免税政策进行认真清理，同时不再出台新的违法减免税政策。有些地方存在的超征、预征税款，收过头税问题，加重了企业负担，影响当地经济发展的后劲，必须采取强有力的措施加以制止，绝不能任其发展。
（二）加强对重点税源的监控检查，防止税收流失。
目前商业企业增值税税负不断下滑，影响到税收收入的稳定增长和国家预算收入的完成，应当引起有关部门的高度重视。各地要针对一些商业企业的逃税行为，对商业企业纳税的各个环节进行严密的监控，堵塞漏洞，同时对帐外循环、现金交易、虚报进项、隐瞒销项、偷逃骗税的纳税人严肃查处。建议税务机关对商业环节增值税流失问题组织专门的调查研究，尤其要对处于低申报、零申报甚至负申报的企业逐个剖析，找出原因，采取相应的对策。各级政府和税务部门还要针对烟、酒消费税和个人所得税流失严重的问题，加强税收征管，严格执法监督，同时着力解决烟、酒消费税计税依据的缺陷和个人收入隐性化问题，使这些税种的税收能有较大幅度增长。
（三）改进税收征管工作，提高工作效率和水平。
从检查的情况看，各地在税收征收管理方面，还存在一些薄弱环节和值得重视的问题，需要采取相应措施，认真加以解决。
一要强化纳税登记，抓紧清理漏征漏管户。各地税务、工商部门要针对税收征管中普遍存在的税务登记与工商登记脱节，造成大量漏征漏管户的问题，密切合作，对现有工商与税务登记户数进行认真清理，摸清税源底数，查出漏征漏管户，查补漏缴税款。制定一些新的程序和办法，进一步密切工商与税务登记的关系，包括税务、工商机关定期核对税务、工商登记资料，相互及时通报登记及注销情况，建立工商登记与税务登记的制约机制等，从制度上解决纳税户的漏征漏管问题。
二要改进个体工商户的税收征管办法。要本着实事求是、因地制宜的原则，探索切实可行的办法，不搞一刀切，既保证及时足额征税，又有利于保护纳税人的积极性。对于地处城市及其郊区的个体工商大户，应当要求他们建帐，实行按帐纳税、依率计征；对于经营规模小、纳税分散的个体工商户，特别是对经济落后地区的个体工商户，应当从实际出发，继续实行定期、定额征税。这对于培植税源，鼓励个体工商户把生意做大，安置下岗职工，促进经济发展，具有不可忽视的作用。
三要积极推进以计算机为依托的税收征管网络建设。要在推行纳税人自行申报纳税制度，加强税收日常征管工作的基础上，把现代技术装备，特别是计算机广泛应用于税收征管，增强征管集约化程度，开发统一、完善的征管监控软件系统，将税务登记、税款征收、税务稽查等各项征管业务全面纳入计算机管理，依托计算机对征管全过程实施监督，以提高税收征管的效率和水平。
四要切实加强增值税的征收管理。增值税是一种税额大、设计科学的税种，但是征管难度也较大。在增值税的征收过程中，各地税务机关和涉税单位要密切配合，加大交叉稽查和协查的力度，对外地、外单位发来的协查函件要及时回复，不得收取额外费用或不回复。为了从根本上杜绝虚开增值税专用发票所造成的税收流失，必须有步骤地加快在全国范围内进行计算机联网的步伐，以实现增值税专用发票的计算机交叉稽核。同时，要抓好提高增值税征管水平的“金税工程”建设，加大对“金税二期工程”的人才、技术和资金投入，争取尽早完善增值税征管制度，提高征管水平。
在税收征管工作中，各级政府和财税部门还要根据分税制的财政管理体制，合理确定地方各级国税、地税征管机构的职责和权限，改变一些地方存在的税收征管机构交叉重叠、职责不清、多头征管、多头检查、相互争夺税源的状况，切实减轻纳税人负担。
（四）加大对偷、逃、抗、骗税行为的打击力度，大力清理欠税。
当前，各地偷、逃、抗、骗税行为仍然面广量大，严重影响《税收征管法》的有效贯彻实施和税收的稳定增长。各地税务机关和银行、工商、公安、海关、法院等机构要密切配合，坚决、有效地打击各类涉税违法犯罪分子。要强化税务稽查，健全税务稽查机构，充实稽查人员，加大稽查深度，对偷、逃、抗、骗税，特别是虚开、伪造增值税专用发票骗取抵扣税款、出口退税等不法行为，要视违法情节、危害程度依法进行处罚，该重罚的重罚，该移送治罪的移送治罪，防止“以补代罚、以罚代刑”，改变长期以来存在的处罚偏轻的状况。
清理欠税，对于完成今年各级预算收入任务，有着特别重要的现实意义。税务机关应当采取切实措施，尽快改变有些企业认为欠税有理有利、以欠税充当流动资金的状况，防止和减少新欠、压缩旧欠。对企业欠缴的税款，要下力气追缴，把能够收回的欠税都收回来，并严格依照《税收征管法》加收滞纳金，不得减收或免收，使欠税者无利可图。税务机关和金融机构要通力合作，确保税款及时解缴入库，防止税款滞留和占压。在清理欠税的工作中，要处理好对严重困难的国有企业征税和维护社会稳定的矛盾。有的国有企业亏损严重，下岗人员多，甚至连支付职工工资都很困难，如果还用老的办法硬征或追交欠税，势必激化矛盾，甚至影响社会稳定。建议各级政府和财税部门对此进行深入研究，制定相应的政策和措施，既保证严格执法，又避免激化矛盾。
（五）认真清理行政性收费，积极推进“费改税”改革。
在检查中，各地普遍反映各种行政性收费过多过滥，给纳税人带来沉重负担，已成为影响财政收入、经济发展和政府形象的一种顽症，必须下决心解决。各级政府、各有关部门要进一步严格执行国务院有关规定，高度重视并认真清理行政性收费，坚决取缔各种乱收费项目。要认真纠正税务机关代征行政性收费问题，以便税务机关集中力量履行税收征管职能，在公众中树立良好形象，防止产生腐败现象。目前有些地方正在进行的“压费保税、减费增税”和“费改税”的试点，行政性收费预算内、预算外统筹的试点，以及在农村采取的“划片管理、集中征收、重点稽查、定期轮换”的税收征管模式，对于从深层次上解决税源不足问题，提高税收征管的效能，具有重要作用，要认真总结这些成功的经验，结合当地实际，逐步推广。
（六）尽早修改《税收征管法》。
在这次检查中，各地和各有关部门就修改完善《税收征管法》，向检查组提出了不少意见和建议，要求立法机关对法律进行修改，国家税务总局也草拟了《税收征管法》修订草案。建议国务院做好《税收征管法》的修订准备工作，全国人大常委会尽早将修改《税收征管法》列入会议议程。
以上报告，请审议。
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