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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国海洋环境保护法》实施情况的报告 http://www.law-lib.com 1998-8-24 17:13:44
——1998年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
全国人大常委会副委员长 邹家华
1998年5至6月间，全国人大常委会组织三个检查组，由程思远和我带队，对海南、辽宁、山东三省实施《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称海洋环境保护法）的情况进行了检查，期间，检查组听取了国家环保总局、国家海洋局、农业部、交通部等有关部门、海军和三省政府的汇报，实地考察了11个地市的陆源污染治理工程、自然保护区、军港、海岸工程和污水处理厂，与基层的干部群众和科研人员进行了座谈，辽宁组、山东组还设立了热线电话倾听群众的意见。与此同时，天津、河北、江苏、上海、浙江、福建、广东和广西八省（市、区）人大常委会也组织力量，进行了自查，重点检查了48个市的执法情况，并分别向全国人大常委会提交了书面报告。
我国海洋的总体概貌是，海岸线长达18000公里，跨及辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南、天津、上海十一个省（市、区），管辖海域近300万平方公里，约为陆地国土面积的三分之一，由渤海、黄海、东海、南海等四个海域组成。其主要特点是，海洋资源种类繁多，储量丰富，开发潜力巨大。
从这次执法检查的情况来看，自1983年海洋环境保护法颁布实施以来，各级领导干部和群众的环保和海洋意识不断有所提高，海洋环境保护工作的力度逐年加大，海洋法制建设得到加强，海洋保护区建设步伐加快，局部海区环境质量有所改善，远海海区水质保持良好。但是，近年来由于一些地方不能正确处理发展经济与保护环境、开发海洋与保护海洋的关系，在海洋环境保护中措施不力，执法不严，致使海洋资源开发过度，陆源污染不断加剧。其结果导致我国近岸海域的环境质量逐年退化，近海污染日益加剧，环境灾害频繁发生，生态破坏日趋严重。四个海域比较，渤海污染尤为突出。这些已严重影响和制约着我国沿海经济和社会的可持续发展，威胁着人民群众的身体健康，因此，必须引起高度重视。
现在，我就这次执法检查情况以及综合八省（市、区）自查的情况报告如下。
一、取得的成效
海洋环境保护法颁布十五年来，国务院有关部门和沿海各级政府在治理陆源污染，改善海洋生态环境，保护海洋资源方面做了大量的工作，取得了一定的成效。具体表现在以下几个方面：
1、加强海洋环境保护法制建设，建立海洋环境保护法规体系
海洋环境保护法颁布后，为强化该法的法律效能，国务院相继颁布了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》等6项法规，国家环保局、国家海洋局、交通部、农业部和海军相继制定了13项部门规章和7项污染物排放标准。
同时，经全国人大常委会批准，我国先后加入了《国际油污损害民事责任公约》、《国际防止船舶污染公约》、《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋公约》等国际公约。沿海各省（市、区）也根据国家的法律法规，结合本地区的实际情况，制定了一批地方性海洋环境保护法规。
经过15年的法制建设，目前我国已初步形成了以宪法为根据，以环境保护法为基础，以海洋环境保护法为主体，以行政法规、部门规章、地方性法规和标准为补充，与有关国际公约相协调的海洋环境保护法规体系，为保护海洋环境提供了有力的法律保障。
2、加强队伍和机构建设，建立环境监测网络，建立健全联合执法制度
海洋环境保护机构是加强海洋环境保护工作的组织保证。1985年以来，国家环保局、国家海洋局、交通部、农业部以及沿海地方政府建立了海洋环境管理机构和监视机构，形成了一批较有力的执法队伍。如环境保护部门设立了海洋环境保护办公室等机构，拥有两千多人的执法队伍。海洋行政主管部门拥有19艘“中国海监”船和2架“中国海监”飞机，经常开展海上巡航监视活动，业已处理数百起海上环境受损事件。交通部门和渔业管理部门分别拥有各种执法船艇1000多艘，监督管理人员3万余人。所有这些，初步形成了一支门类比较齐全，并有一定装备的海上联合执法队伍。
我国对海洋环境保护实行的是在国家统一领导下，环保部门统一监督管理，职能部门分工负责的管理体制。有的省、市、区依照海洋环境保护法规定，采取多种组织形式开展联合执法，从总体上推进本辖区的海洋环境保护工作。具体做法是，由当地政府领导牵头，环保部门组织有关海监、港监、渔监和海军联合执法办公，通过召开协调会议，通报信息，联合调查等方式进行海上执法，使海洋环境保护工作不断规范化、制度化。
海洋环境监测是海洋环保工作的“哨兵”和“耳目”。1984年以来，国家海洋局组织了“全国海洋环境监测网”，十余年来，共获得监测数据50万个，为全面及时掌握海洋环境质量状况及变化趋势，发现和查处海上污损事件，起到了积极作用。1994年，国家环保局组织沿海省、市、区建立了近岸海域环境监测网，对入海污染源，包括工厂企业直排口、入海河流、市政污水排放口以及海上平台、重点船舶、河上养殖场等污染源进行了监测，查清了近岸海域水质状况和污染源，为治理近海污染提供了条件。
此外，环渤海地区还建立了由天津、山东、河北、辽宁三省一市及其17个省辖市环境保护部门共同组成的环渤海环境保护协作组，制定了协作组章程，组织编制了“环渤海地区海洋环境保护规划”。这是我国第一个区域性的海洋环保协作组织，为区域海洋环境保护的管理与合作积累了经验。
3、加强陆地污染源的治理
近岸海洋污染物80％来源于陆上污染，包括工业废水和生活污水。主要通过企业直排，混合排污，入海河流排放以及市政下水排放等渠道将污水排向海洋。十多年来，沿海及入海河流流域的经济和社会的快速发展，不断产生新的污染源，给海洋环境带来了很大压力。为控制新污染源的产生，加快治理老污染源，保护近海生态环境，遏制近岸海域环境恶化的趋势，沿海各地环保部门督促执行环境法律制度。据统计，近年来大型海岸工程建设项目“环境影响评价”、“三同时”制度执行率达100％，中小型项目的“环境影响评价”、“三同时”制度执行率也在70％到80％之间。目前，沿海地区工业废水处理率和污水排放达标率比过去都有了一定程度的提高。
沿海城市在治理重点污染源的同时，加强了环境建设，城市污水集中处理设施的建设正引起各地重视，有了较多的发展。天津、大连、青岛、广州、深圳、珠海、汕头等城市相继建成一批二级污水处理厂，城市污水处理率都有明显提高。
通过对陆源污染物和海岸工程建设项目的监督管理，以及制止盲目围垦海滩，滥伐红树林、海岸防护林和滥挖珊瑚礁等手段，减缓了近岸海域环境污染和生态恶化的发展趋势，局部海域的环境质量有所好转。在连续10年城市环境评比中，参加全国37座重点城市环境综合整治定量考核的沿海11座城市，得分均排在了前列。1997年，沿海地区的大连、深圳、厦门、威海和珠海等六座城市荣获了国家环境保护模范城市的称号。
4、加强海上污染防治的管理
近年来，为防止海洋石油勘探开发对海洋环境的损害，有关部门建立了溢油应急计划审批程序和溢油事故报告制度等一系列规章制度，并经常派监察人员登检中外海上平台，派出中国海监船舶和飞机巡航监视石油开发区。目前，海洋石油产量在不断增长，海洋石油开发区的环境质量还能保持比较好的状态。我们检查了海洋石油公司南海分公司在海南岛油气登陆点的环保情况，由于采取了严格的防治污染措施，使附近海水达到国家规定的环境排放标准。又如辽河油田盘锦海上石油公司能够认真执行海洋环境保护法律法规，其开发建设工程基本上达到环境保护的要求。
为防止倾倒废弃物对海洋环境的污染损害，有关部门严格倾废管理，实施了海上倾倒许可证制度。15年来，按科学、合理、经济、安全的原则，共划定38个倾倒区和一批临时倾倒区，签发许可证3500余份，共批准倾倒疏浚物等三类废弃物近2.8亿立方米，有效制止了海上任意倾倒现象。
5、加强沿海生态环境建设
为保护沿海生态环境，近年来林业部门开展了沿海防护林体系建设，在漫长的海疆沿岸已营造基干防护林带1.5万公里，完成造林140万公顷，与此同时，国家环保局、国家海洋局、农业部、林业部以及沿海地区共建立海洋及海岸类型自然保护区59个，总面积达367万公顷，其中国家级海洋自然保护区16个，面积约90万公顷。为保护海洋环境和资源，拯救珍稀濒危生物物种和有价值的自然遗迹创造了有利条件，也为海洋环境科学研究提供了重要基地。
6、发扬群众首创精神，群策群力共同防治海洋污染
近年来，各地群众涌现出不少治理污染、保护环境的好典型，创造了不少好经验，不少国家和地方的有关部门主动发现这些典型，并组织各方面的力量，包括职工、技术专家和领导干部支持群众的创新精神和经验，为落实和推广这些成果使其真正起到防治污染的作用，做了大量工作。
二、存在的问题
在看到成绩的同时，我们也应看到，我国海洋环境保护工作还存在着一些问题，有些问题还相当突出，形势不容乐观，具体表现在：近岸海区环境质量逐年退化，近海污染范围不断扩大，突发性污损事件频率加大，海洋生态环境破坏加剧。特别是渤海海域，水域污染相当严重，赤潮灾害时有发生，渔业资源严重减少。
1、海洋水体质量呈下降趋势
据监测，从辽东湾到广东西部海岸15处海域水质，1992年一类水质占10处，二类水质占5处；1997年一类水质下降到5处，二类水质上升到7处，并且出现了三处三类水质，海水水质呈明显下降趋势。目前，我国近岸海水水质总体情况是，一类海水占18.7%，二类海水占21.4%，三类海水占6.5%，超三类海水占53.4%，也就是说有一半以上的近岸海水受到严重污染。
2、近海污染范围不断扩大
据全国海洋环境监测网多年监测表明，我国近海海水污染物主要是无机氮、无机磷以及油类等。
在渤海、黄海、东海、南海四个海区油类污染都有不同程度的上升趋势，污染比较严重的海区范围也由80年代初的珠江口扩展到粤西、粤东、北部湾，甚至海南岛部分海区。其他海区污染比较严重的还有辽东湾北部、渤海湾西部和海口湾等地。
无机氮、无机磷是我国近海近年来污染逐年加重的另一类污染物。1985年只有东海近海无机氮平均含量超过一类海水水质标准，1990年南海近海出现超标。到1991年，四个海区无机氮的平均含量全部超标。1997年，四大海区海水的超标率是：渤海44％，黄海46％，东海94％，南海42％。其中，无机磷的超标率是：渤海16％，黄海47％，东海81％，南海38％。
3、陆源污染物排海问题相当突出
排入我国近岸海域的污水和各种有害有毒物质，绝大部分来自陆地，有的工业污水和生活污水从工厂企业和沿海城市直接排入海水，有的排入江河，再经河口入海，造成局部海域严重污染。据国家海洋局监测表明，仅沿岸工厂和城市直接排海的污水每年就达100亿吨，主要有害有毒物质146万吨，对生态十分脆弱的近岸海域造成了巨大冲击。有的地区由于造纸厂的废水长期大量排入，造成海底生物绝迹，出现了“海洋荒漠化”现象。
从这次检查来看，1997年岸边工业废水排海量达7.7亿吨，尤其是渤海地区的污染日益加剧。
4、渤海污染日益突出
这次检查中看到，我国渤海污染相当严重，生态环境急剧恶化，渔业资源渐趋枯竭，拯救渤海已经到了刻不容缓的地步。
渤海是一个半封闭海域，三面环陆，一面临海，海水循环交换能力弱。专家调查表明，海水交换一次需16年之久。近年来，由于入海污染物大幅度增加，致使渤海环境质量急剧恶化。据调查，渤海每年接纳的陆源污水量28亿吨，各类污染物70多万吨，几乎成了一个巨大的纳污池。由于海水自净能力差，造成渤海近岸水域污染严重，其三类和超三类水质已占到了一半。在整个渤海海区中，辽东湾、渤海湾和莱州湾污染最为严重，三者纳污量之和占整个渤海的92％。
辽宁和山东这方面的问题相当突出。如辽宁锦州湾沿岸每年有3000多万吨污水排入湾内，30余万吨工业废渣堆放岸滩，致使湾内水域的重金属严重超标，其中镉超标44倍，汞超标5倍，锌超标18倍，其污染大户是葫芦岛锌厂。山东省小清河入海口大面积海域受到严重污染，海水呈黑色，有腥臭味，并经常发现死鱼现象。
渤海污染一个最直接的后果是，环境灾害频繁发生，由于海水富营养化而引发的赤潮出现的频率逐年增加。所谓赤潮，是指浮游生物暴发性繁殖，使海水呈红色的一种现象，是海水遭严重污染的一种表现。据统计，渤海每年发生的赤潮有10多次，影响面积最高达一千多平方公里，造成的直接经济损失达数亿元。同时，由于海域污染和过度捕捞，渤海生物种类明显减少，渔业资源濒临枯竭。目前，辽东湾渔场基本报废，凤尾鱼绝迹；锦州湾的产卵场和育幼场遭到严重破坏；渤海湾一些主要经济鱼虾蟹类产卵场和育幼场，已基本成为无生物区；莱州湾河口地区原盛产的银鱼和河蟹已基本绝迹。此外，由于渤海重金属污染较重，通过食物链由鱼类转移到人体，对渔民的身体健康造成危害。一些地区渔民头发中的汞、铅、砷检出值超出正常范围，一些疾病特别是癌症发病率呈明显上升趋势。
5、海域污损事件频繁
近年来，我国海域赤潮、溢油、违章倾倒以及贝类传染病毒等污损事件发生频率越来越高，不仅对海洋环境和资源造成严重损害，对人体健康影响也构成威胁。
由于城市生活污水和含有机物的工业废水大量排海，以及海水养殖迅猛发展，我国海域海水富营养化程度明显加重，赤潮时有发生。据不完全统计，1980年-1997年在我国海域共发现赤潮近380起，平均每年20多起，到了90年代后，每年又上升到30多起，对海洋生物资源和渔业生产造成严重损害。如海南省西部海域，1992年就发现赤潮17起，波及海域100-200平方公里，在赤潮发生区域致使渔类等生物大量死亡。
另外，随着海上运输量的增加以及海洋石油勘探开发的发展，近年来，我国海上溢油事故平均每年发生506起。1980-1997年，被发现的具有一定规模的溢油事件118起。例如，1997年福建“安福”号油轮在湄州湾触礁搁浅，船体破裂，漏油500吨，污染了大面积海面，造成渔民重大损失。
6、海洋生态环境破坏严重
目前，一些地区还存在着不合理的盲目围海建设、大面积的挖沙采石、乱挖珊瑚礁，滥伐红树林等违法现象，严重破坏了我国的海洋自然景观和生态环境，造成了大范围的海岸侵蚀或淤积，损害了海洋生态系统，减少了物种的多样化，加剧了海洋灾害的危害。
我国原有红树林5万多公顷，由于大规模肆意砍伐，围滩造田，乱建鱼塘，现仅存1.6万公顷。如海南陵水县新村港原有红树林3000多亩，10年前这一带还是树高林茂，候鸟成群，盛产鱼虾。现在红树林不仅面积减少了一半，所剩多为灌丛残林，部分地区已成为荒滩，候鸟绝迹，滩涂生物十分贫乏。
珊瑚礁是海洋生态系统的重要组成部分，是特有的旅游资源，也是保护海岸的屏障，珊瑚礁的破坏已带来了一系列恶果。如海南文昌县近万亩珊瑚礁，被采伐烧石灰，近10年来遭到了毁灭性的破坏。10年间，3公里的海岸被侵蚀后退了320米，现在海水每年仍以20米的速度向陆地推进，造成房舍倒塌，村民迁移。目前，整个海南岛沿岸的珊瑚礁已被破坏80％左右。
上述这些情况反映出在实施海洋环境保护法中还存在着有法不依、执法不严、违法不究的问题，存在着海洋管理体制不顺，责任不够明确的问题，存在着海洋开发缺乏统一规划，海洋资源无偿、无序、无度利用的问题，等等。这些都需要进一步认真对待。
三、检查组对进一步实施海洋环境保护法的建议
1、加强宣传教育，进一步增强全民的环保意识和海洋意识
21世纪将是海洋的世纪。海洋经济将成为一个国家综合国力的重要标志。我国是一个海洋大国，海洋是中华民族可持续发展的宝贵财富。改革开放以来，我国海洋事业得到了蓬勃发展，海洋产业已成为国民经济新的增长点。但是，目前我国海洋开发总体水平仍然不高，海洋环境污染日趋严重，海洋灾害损失逐年增加。对于这些问题，我们一定要给予高度重视。特别是对沿海地区，保护好赖以生存和发展的海洋环境和海洋资源，是实施可持续发展的重要物质基础。如果失去了这个物质基础，沿海地区的优势和特色也就失去了。可以说，沿海地区的发展潜力在海，优势也在海。在今后工作中，要注意解决这样几个问题：一是要彻底纠正海洋是天然垃圾场以及海洋有无限的自净能力的错误认识，树立海洋是蓝色国土的意识，像对待陆地国土一样的对待蓝色国土，从思想上真正重视起来。二是要明确海洋资源是国家所有，必须科学、合理、有序地开发利用，要逐步建立海洋资源有偿使用制度。三是要进一步提高执法的自觉性，切实做到依法治海，依法护海，把海洋开发纳入到法制轨道。四是要加大海洋宣传力度，表扬好的，揭露差的，在全民中树立起“保护海洋，人人有责”的社会风尚。
沿海地区在今后的发展中，要把海洋环境保护放在一个非常突出的战略位置来抓，任何时候都不可松懈。要广泛利用报纸、广播、电视等新闻媒介，大力宣传海洋保护的重要性，进一步增强全民特别是各级领导干部的环保意识和海洋意识。沿海地区的领导干部要对海洋环境质量切实负起责任，像抓经济建设那样来抓海洋环境建设，像抓经济效益那样来抓环境效益，力争在不太长的时间内，使我国的海洋环境质量有所改善和提高。
2、坚持开发与保护并重的方针，切实保护海洋环境与资源
沿海地区在发展海洋经济的同时，要认真贯彻可持续发展战略，采取各种有效措施，切实保护好海洋环境和资源。一是要优化产业结构。积极引导企业发展技术起点高、资源消耗少、经济效益好的产业，特别是对耗水大、耗能高、污染重的产业要实行严格控制，对经济效益差、污染严重、治理无望的企业，要坚决取缔或关停。二是要搞好产业布局。沿海地区在经济发展中，要充分利用海洋优势进行产业布局，决不能以牺牲海洋环境为代价，把海洋当作纳污池、垃圾桶。三是要抓好节水工作。抓好节水工作本身，可以大大减少污水治理的压力。水资源不足已经成为我国北方特别是沿海地区经济发展的制约因素。因此，要把节水工作当作沿海地区的生命工程来抓。当前，对老企业要加快进行技术改造，通过内部挖潜，提高水的循环使用率；对新建企业，要积极推进清洁生产，减少污染物的排放。同时，要大力发展节水农业，提高灌溉效率，在沿海缺水地区，要大力推行污水资源化技术，努力做到城市污水处理后的回用。
3、坚持陆海并重、防治并举的方针，努力改善海洋生态环境
我国海洋污染表现在海上，根子主要在陆地。因此，改善海洋环境质量，关键在于控制陆源污染物排海。目前，我国污染物排放标准是以“浓度”为基础的。实践证明，单纯依靠“浓度标准”难以控制陆源污染物排海的数量，由于污染物的累积效应，也难以保护海洋环境。所以，必须实行污染物浓度控制和总量控制的双重控制制度。加强对企业和市政直接向海洋排污的监督和控制，必须做到依法达标排放，违法者要依法追究责任。对通过河流向海洋排污者，要跨地区、全流域地治理，要联合起来防污治污，首先要对本地区的防污治污负责，污水必须处理达标后才能向河流排放，不能把污染转嫁给下游。沿海地区要加强近海海域使用功能的规划，大力开展海洋环境监测。新建企业必须严格执行“三同时”制度，老工业企业认真执行限期治理制度，努力实现污水处理达标后排放。从一些地方的实践经验来看，环保部门对新建、扩建项目实行一票否决制是一项有效措施，对不符合环保要求的新建或改、扩建项目，环保部门有权予以否决。沿海城市要加快建设污水处理厂，提高生活污水处理率。沿海地区还要大力开展生态农业建设，搞好水土保持，避免农药、化肥通过径流入海。
环渤海地区要进一步加强环境保护工作，加强工业污染源治理，加大重点河口、排污口污染物排放总量控制，保护和恢复近岸生态系统，努力遏制渤海污染加重的趋势。建议国家除了已明确三河三湖两区一市为重点外，从实际工作需要出发，把渤海治理也列入环保工作的重点，成立高层次的协调机构，加大投入力度，力争到2010年，使渤海环境问题明显改善。
在抓好陆地污染控制的同时，也要抓好海上污染的控制，保护好近海生态环境。要加强对钻井平台、油船和军舰的管理，因地制宜地建立污染物接收设施，解决船舶油污水和生活垃圾的接收问题；要严格海上倾废管理，合理选择倾废区；要大力建设海洋保护区，合理布局海水养殖业，科学确定海水养殖量；要强化海岸的保护和沿海防护林建设，严禁开采珊瑚礁、采伐红树林和防护林，改善沿海生态环境。
4、加快修订海洋环境保护法，加强执法监督，依法保护海洋环境
海洋环境保护法实施也已有15年。随着经济的快速发展，这部法律与海洋环境保护的实际需要相比，有的已不相适应，亟待修改完善。这次执法检查中，各地对修改这部法律提出了不少意见和建议，如要把控制海洋污染和加强海洋生态环境保护结合起来，增加海洋生态保护的内容；要把控制海上污染和陆源污染结合起来，实施总量控制制度，努力做到陆海并重，综合治理；要把国家立法和国际公约协调起来，增加履约的内容；要进一步理顺海洋环境保护监督管理体制和执法机制，对海洋开发实行统一规划，协调管理，等等。加快修订《海洋环境保护法》已是我国经济持续发展的迫切需要。建议全国人大常委会抓紧调查研究，并广泛征求意见，及早开展这项修订工作。同时，地方人大也应根据本地的实际情况，结合海洋经济发展与海洋环境保护的具体要求，加快制定本地急需的地方性法规。
与此同时，要加强海洋环境保护的执法力度。各级领导要带头学法守法，秉公执法，并支持有关主管部门依法行政、依法治污、依法护海。主管部门要大胆行使法律赋予的职责，严格执法，要敢于向一切污染环境、破坏资源的违法行为作斗争。要建立一支职责严明、装备精良、手段有力的海上执法队伍，加大执法力度，提高执法实效。各涉海部门要各司其责，团结协作，共同做好海洋环境与资源保护工作。
各级人大及其常委会要对政府海洋环境保护法执法情况进行监督检查，定期听取政府执法情况的汇报，对一些重大问题进行质询和评议，促进政府依法行政。同时，要发挥群众监督和舆论监督的作用，对法律的执行情况进行全方位、多角度监督，以增强监督实效，加大监督力度。对于群众关心的热点和难点问题，要高度重视，采取切实措施，逐步加以解决。
以上报告，请予审议。
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