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关于扶贫工作情况的报告 http://www.law-lib.com 1997-5-6 17:48:00
--1997年5月6日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
国务委员 陈俊生
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现将近年来全国扶贫开发工作的主要情况向全国人大常委会作一汇报，请审议。
一、扶贫开发的主要成绩
改革开放以来，是我国经济发展最快的一个历史时期，也是贫困人口减少最快的历史时期，全国农村没有解决温饱的贫困人口，从1978年的2.5亿减少到1996年的5800万人。
这些年，党中央、国务院对扶贫工作非常关心和重视。八十年代中期，针对全国绝大多数地区的农民已经解决温饱问题，但是仍有一部分地区发展缓慢，非常贫困的情况，国务院成立了扶贫开发领导小组，增加了扶贫投入，制定了一系列有利于贫困地区休养生息的优惠政策，在全国范围开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作。经过连续数年的艰苦努力，全国农村的贫困人口，到1992年减少到8000万人。为了进一步加快扶贫开发的进程，国务院从1993年开始准备，于1994年3月开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，明确要求集中人力、物力、财力，从那时到本世纪末，用七年左右的时间，基本解决当时8000万贫困人口的温饱问题，并提出了具体的措施和途径。从此全国的扶贫开发工作进入了最艰难的攻坚阶段。“八七扶贫攻坚计划”实施后，农村贫困人口持续减少，到1996年底，全国农村贫困人口在8000万的基础上，减少到5800万，总计减少了2200万人。
无论从国内扶贫开发的实际进程看，还是在全世界范围比较，这都是一个巨大的历史性成就。在过去的20年里，世界经济不断发展，社会财富迅速增加，但贫困问题并没有因此而相对缓解，反而日趋恶化，贫困人口越来越多。世界上最不发达的贫困国家，已经从27个增加到48个，在最近的五年里，全世界最贫困的人口从10亿增加到13亿，目前每年还在以2500万人的速度增加。在发展中国家，现在还有近三分之一的人处于赤贫之中，每年有1000万以上的人口死于饥饿或营养不良。与此相反，我国在改革开放以来，不仅提前三年实现了国民生产总值翻两番的目标，而且大幅度、大面积地缓解了贫困现象，减少了四分之三的贫困人口，中国贫困人口占世界贫困人口的比例，已经由70年代末的四分之一减少到目前的二十分之一。世界银行等国际组织认为：“中国政府为帮助最落后的农村地区摆脱贫困作了极大的努力，这种努力比其他许多发展中国家所作的努力要成功得多。”中国扶贫开发取得的巨大成就，在世界范围充分证明了在中国共产党领导下的社会主义制度的优越性。
二、基本经验和主要做法
在近十年扶贫开发的实践中，各地创造和积累了许多行之有效的成功经验，这也是现今我国扶贫开发的基本作法。概括起来主要有：
（一）把解决贫困人口温饱问题作为贫困地区的首要任务。强调正确处理富县与富民的关系，坚持千头万绪，温饱第一。扶贫开发坚持到村到户，做到领导干部联系到村，部门对口帮扶到村，开发计划分解到村，扶贫资金安排到村，扶持措施落实到户，项目覆盖到户，真正使贫困户受益。
（二）坚持开发式扶贫的方针。实现从救济式扶贫到开发式扶贫的转变，是扶贫工作在总结数十年经验教训基础上的重大改革和根本性调整，是在国家必要扶持下鼓励贫困地区自力更生，开发当地资源，发展商品生产，解决温饱、脱贫致富的治本措施。围绕经济开发，大搞基本农田建设和修路、引水、通电等基础设施建设，改变生产条件。坚持把扶贫开发与水土保持、生态建设结合起来，实施可持续发展战略。实践证明，开发式扶贫的方针是成功的、正确的，必须长期坚持。
（三）坚持把有助于直接解决贫困户温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业，做为扶贫开发的重点。山区积极发展林果、畜牧、矿产、建材，组织劳务输出。这些产业不仅能够充分发挥区域资源优势，有市场，投资少，见效快，成功率高，而且覆盖面广，家家户户都能干，家家户户都会干，家家户户都受益。因此，中央的扶贫专项贷款都集中用于这些产业，优先考虑，重点支持。其它扶贫资金也向这些产业倾斜并与之配套使用。
（四）集中力量，确保重点。扶贫资金重点支持贫困问题最严重的西南、西北地区。这些年，始终把西南、西北地区作为扶贫攻坚的主战场。为了集中使用扶贫资金，国家确定了592个重点贫困县，明令规定，国家的各种扶贫资金集中用于国定贫困县。为了确保效益，严禁以任何理由改变扶贫资金的性质、用途和使用范围，更不允许挪用、拖欠和挤占，必须保证足额、及时到位。每年都对扶贫资金进行一次全面的审计，发现问题迅速通报，严肃处理，追究责任，触犯刑律的要绳之以法。
（五）坚持经济开发与智力开发同步进行。实行科教扶贫，努力提高贫困地区劳动者和管理者的素质。许多地方的经验是要脱贫先育人，在加强基础教育的基础上，大力发展成人职业教育。重点是动员、组织科技部门、科研机构、大专院校，选择成熟可靠、容易掌握、有利于解决群众温饱和脱贫致富的技术，通过扎扎实实的工作，大力普及推广，落实到项目上，落实到产业上，落实到贫困户手上，真正转化为现实的生产力。为此，围绕扶贫攻坚开展多层次的大规模的地、县领导干部培训和农民实用技术培训。
（六）充分发挥党和政府的政治优势，动员全社会的力量，帮助和支持贫困地区开发建设。首先是中央党政机关率先垂范，定点帮扶贫困县，目前直接联系帮助贫困地区的党政机关和大型企事业单位达到122个，对口扶持国家重点贫困县330个，占国定贫困县总数的56%。各省（区）也是如此，到目前为止，所有国定贫困县，都有一个厅局级以上的党政机关或大中型企事业单位定点扶持。还有民主党派、群众团体、工商企业、科研院所以及大中城市、发达地区、人民解放军、武警部队、公安干警，献爱心、送温暖、讲奉献，积极帮助支持贫困地区，也作出了很大贡献。民主党派开展的“智力支边”、共青团中央组织的“希望工程”、中央统战部和全国工商联主办的“光彩事业”、中央宣传部、文化部、广电部实施的“文化扶贫”和全国妇联组织的巾帼扶贫、连环脱贫等活动都搞得很好，有声有色。
（七）发扬自力更生、艰苦奋斗精神，坚持苦干实干改变面貌。同样十年扶持，为什么有些地方迅速发展，脱贫致富，有些地方无所做为，山河依旧，差距就在有没有消灭贫困的决心，有没有吃大苦、耐大劳、改天换地的精神。原四川省黔江地区是1988年新成立的地区。全区5个县全部是国定贫困县，全部是少数民族自治县，全部是大石山区，岭大沟深，交通不便。地区成立时，80%的农民人均纯收入不足150元，粮食不到100公斤，5个县中有4个县人均财政收入不到20元。1988年闹春荒，有100多万农民靠吃野菜过日子。但是，他们没有等待，没有埋怨，而是“自找苦吃”，自加压力，团结苦干，经过七、八年的连续奋斗，发生了历史性变化。1996年全区国民生产总值已达到55亿元，比1987年增长4.3倍，农民人均纯收入由182元增加到950元，增长5.27倍；农民人均占有粮食由100公斤增加到540公斤，基本解决了温饱问题，成为全国苦干脱贫的一个典型。
（八）加强贫困地区农村基层组织建设，支持发展集体经济。在贫困地区，只抓扶贫项目开发，不抓基层组织建设不行，只抓基层组织建设，不抓扶贫项目开发也不行，扶贫和党建工作必须扭在一起，结合起来。贫困地区解决温饱、脱贫致富的路子各有千秋，但有一个普遍的规律，就是要有一个好的基层领导班子。各地共同的经验是：“给钱给物，更要建设一个好支部”。因此，贫困地区按照党中央关于加强农村基层组织建设的部署和要求，把加强基层组织建设作为一项重要工程，结合扶贫开发，逐个整顿贫困乡村领导班子，派人驻村，分片包干，努力改变一些贫困地区基层组织软弱涣散、甚至瘫痪的状况，建立一支永远不走的扶贫工作队。为了充分发挥基层组织的作用，巩固基层政权，还运用扶贫的优惠政策和资金，采取措施积极支持了贫困地区村一级集体经济的发展，进一步增强了农村基层组织为群众办好事、办实事的能力。
（九）坚持扶贫开发与计划生育相结合，实行少生、优育，从根本上提高人口素质。在这方面，重点推广安徽金寨县“贫困地区要想富，少生孩子多栽树”和四川省计划生育工作“三结合”的经验，采取措施，制定政策，优先扶持少生优生户，努力使贫困地区摆脱越穷越生、越生越穷的恶性循环状态。同时，加强贫困地区残疾人的康复工作，解决贫困地区缺医少药的困难，努力改变越穷越病、越病越穷的状况。
（十）积极发展与国际组织在扶贫开发领域的交流与合作，努力开创国内扶贫资金与国际援助相结合的扶贫开发新格局。经过几年的艰苦努力，这项工作已经有了突破性进展。世界银行西南扶贫项目已经开始全面实施，援助规模为2亿美元软贷款、5000万美元硬贷款，重点扶持贵州、云南、广西35个贫困县，将稳定解决350万贫困人口的温饱问题。同时，世界银行秦巴山区扶贫项目也即将实施，援助规模为2亿美元软贷款，可以稳定解决四川、陕西、宁夏26个国家重点贫困县260万群众的温饱问题。现在，第三期世界银行西北扶贫项目也在积极准备中，援助规模为1.5亿美元，项目覆盖甘肃、青海、内蒙古的25个国家重点贫困县的200万以上的贫困人口。尽管这项工作难度很大，但必须继续努力，争取更多的支持。
三、攻坚难度和措施
虽然全国的扶贫开发取得了很大成绩，贫困人口的数量越来越少，投入的力量越来越多，但是解决问题的难度却越来越大。主要的困难有三个：第一，目前剩下的没有解决温饱的贫困人口，其中有50%以上处在极端贫困状态，缺乏基本的生产、生活条件。在全国592个国家重点扶持的贫困县中还有2800多万人、2600多万头大牲畜常年饮水困难，缺少抗灾稳产的基本农田。第二，这些没有解决温饱的贫困人口主要集中分布在西南、西北的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、边疆地区、地方病高发区以及水库库区，地域偏远，交通不便，信息闭塞，资源匮乏，生态环境恶化，文化教育落后，经济发展缓慢，农民素质较低。这些地区多为革命老区和少数民族地区。在全国592个国定贫困县中有少数民族县257个，革命老区县105个。解决这部分贫困人口的温饱问题是扶贫攻坚中最难啃的硬骨头。除此之外，全国农村还有2000多万人年人均纯收入在温饱线边缘，一遇天灾人祸随时都可能饱而复饥、暖而复寒。因此，目前农村的实际贫困状况，有些地方要比统计数字反映的严重得多。第三，从现在到本世纪末，只有四年时间，要如期实现扶贫攻坚目标，今后每年至少要解决1200万至1400万贫困人口的温饱问题，任务极其繁重，时间非常紧迫。
但是，实施“八七扶贫攻坚计划”关系到整个国家社会稳定和经济发展的全局，关系到党和政府的崇高威信，关系到中国政府在国际社会的声望和形象，又是社会主义制度优越性的具体体现，是促进全民族共同富裕的重大举措，有极其重要的政治意义、经济意义和社会意义。因此，不管难度多大，也必须坚决完成。为了加快扶贫攻坚进度，去年四月，中央政治局常委、中央政治局、国务院曾几次专门听取了国务院扶贫开发领导小组的专题汇报，1996年9月，中共中央、国务院召开了中央扶贫开发工作会议，江泽民总书记、李鹏总理等中央领导同志到会发表了重要讲话，再次强调了扶贫攻坚、解决温饱的重大政治、社会和经济意义，重申了党中央、国务院完成八七计划的坚定决心，做了一系列非常重要的指示。同时，中共中央、国务院还作出了关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定，采取了新的更加有力的措施。主要有：
（一）切实加强对扶贫开发工作的领导。一是实行党政一把手扶贫工作责任制。强调解决群众的温饱问题，是贫困地区一切工作的中心，是一项重大的政治任务。贫困地区的党政一把手，特别是贫困县的县委书记和县长，要以高度的责任感和使命感亲自抓扶贫开发，抓解决群众温饱。扶贫攻坚的计划任务，要逐级分解，层层落实，限期完成。二是稳定贫困地区县乡干部队伍。为了保持扶贫攻坚的有效性和连续性，各省、自治区要认真考核和配备贫困县县一级领导班子，选派有责任心、事业心、使命感，有改革开放意识，有开拓能力的同志担任县委书记和县长，一次选定，五年不变，不换班子，一套马车拉到底。乡党委书记和乡长也要保持相对稳定。对如期完成解决群众温饱任务、有突出成绩的，要提拔、重用或予以奖励；对不负责任、无所作为、完不成任务的，要就地免职或降职使用。三是加强贫困地区干部的思想作风建设。贫困地区广大党员干部，要树立信心，奋发图强，扎实工作。在解决群众温饱问题之前，党政机关、国有企事业单位不准买高级小汽车，不准建宾馆和高级招待所，不准盖新办公楼，不准领导干部配手提无线电话，也不准县改市，违背规定，严肃查处。
（二）增加扶贫投入。从今年开始，中央财政每年增加15亿元，重点用于最贫困的省、区的农田基本建设、修建乡村公路、解决人畜饮水、推广科学技术和农民技术培训。同时，在现有扶贫信贷资金基础上，每年再增加30亿元扶贫贷款，重点支持效益好、能还贷、能带动千家万户解决温饱的种、养业和农产品加工业项目。同时要求地方各级政府加大扶贫投入。地方投入到国定贫困县的扶贫资金比例，根据各省、区不同的经济发展水平和财政状况，要提高到中央扶贫投入的30%-50%。
（三）国家在集中连片的重点贫困地区有计划地安排一些大型开发项目，实行倾斜政策。为了支持中西部贫困地区开发，国务院各有关部门在实施“九五”计划时，要和《国家八七扶贫攻坚计划》的实施相衔接，把国家的大型区域开发项目与扶贫结合起来，优先向集中连片的贫困地区安排一批水利、交通等基础设施项目和资源开发项目，带动当地经济发展。
（四）改革扶贫资金管理使用方式。把中央扶贫资金的分配和使用，与分级负责、以省（区）为主的扶贫工作责任制结合起来，和扶贫攻坚任务结合起来，与解决温饱的进度直接挂钩，做到资金到省（区），权力到省（区），任务到省（区），责任到省（区）。所有到省（区）的扶贫资金，一律由省（区）政府根据实际情况统一安排使用。
（五）对贫困地区实行以下优惠政策：第一，对所有尚未解决温饱问题的贫困户，免除粮食定购任务。第二，根据扶贫开发的特点和需要，适当延长扶贫贷款的使用期限，放宽抵押和担保条件。第三，对所有尚未解决温饱问题的贫困户，减免农业税和农林特产税。第四，逐步加大财政对贫困地区转移支付的力度，为贫困地区发展提供较大的财力支持。第五，对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税。第六，从1996年起，根据谁受益、谁负担的原则，适当提高库区建设基金和库区维护基金标准，专项用于解决水库移民的温饱问题。
（六）组织沿海发达省、市对口帮扶西部贫困省、区。即北京帮内蒙，天津帮甘肃，上海帮云南，广东帮广西，江苏帮陕西，浙江帮四川，山东帮新疆，辽宁帮青海，福建帮宁夏，深圳、青岛、大连、宁波帮助贵州。帮扶的重点是解决贫困地区的温饱问题。目前，帮扶双方积极性都很高，许多省市的主要领导同志，如黄菊、徐匡迪、谢非、卢瑞华、贾庆林、陈焕友、郑斯林、李泽民、顾金池等同志都亲自带队到所帮扶的贫困地区考察，给予对方很大支持。
（七）建立脱贫激励机制。今后，凡是农民人均纯收入超过国家规定温饱标准的贫困县。一律不再列入国定贫困县。但为了巩固温饱成果，在“九五”期间，现有的扶持对象不变，扶持政策不变，帮扶单位不变，扶持资金数量不变。1996年，已有25个县摘掉了国定贫困县的帽子，国务院扶贫开发领导小组对这些县进行了表彰。
四、两点建议
（一）加强各级人大对扶贫开发工作的监督、检查和指导。各级人大非常关心和支持扶贫开发工作，提出了很多很好的意见和建议，对这些年扶贫工作起了重要作用。希望今后人大继续关心和支持这项工作，组织经常性的专题视察，听取专题汇报，加强督促和指导。同时，建议贫困地区的各级人大机构在行使对政府的监督、检查职能时，把扶贫工作和解决温饱的进度作为考核当届政府的重要指标，这是非常重要和有益的。
（二）把扶贫工作纳入人大的立法议程。目前，我国扶贫开发、解决温饱的标准是很低的。1995年是年人均纯收入530元，根据这样的标准，即使解决了温饱问题，仍然不能说解决了贫困问题。改变贫困地区经济文化的落后状态、帮助人民脱贫致富是一个长期的历史任务，是跨世纪的工作。从实现共同富裕的要求看，扶贫开发工作必须长期坚持下去。从扶贫的国际经验看，许多国家，如意大利、巴西、日本、印度尼西亚、菲律宾、孟加拉国等都通过议会立法，规定政府的扶贫义务、扶持措施和目标，效果很好。日本从六十年代到八十年代，先后制订了《山村振兴法》和《过疏地域振兴特别措施法》，出台了一整套援助、扶持落后地区的政策。通过立法程序解决贫困问题，保证扶贫政策的严肃性和连续性，是国际扶贫的一条重要经验。
扶贫立法也是我国贫困地区的强烈要求。在最近几年的人大会上，每年都有代表要求尽快制订有关扶贫和促进落后地区发展的法律、法规。现在，一些省、区已经开始着手进行这项工作。湖北省人大常委会已于1996年11月22日公布了《湖北省扶贫条例》，对扶贫工作的管理体制、措施目标、奖惩办法等作了明确规定，反映很好。为保证我国的扶贫开发工作的连续性和稳定性，建议全国人大将扶贫纳入立法议程，制订全国性扶贫的法律。
以上汇报如有不妥，请批评指正。
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