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全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国农业法》执行情况的报告 http://www.law-lib.com 1995-12-26 23:31:37
——1995年12月26日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上
全国人大常委会副委员长 布赫
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据全国人大常委会1995年执法检查工作的安排，今年9—11月，常委会组织检查组对《中华人民共和国农业法》（以下简称农业法）的实施情况进行了检查。9月，检查组听取了国务院计划、财政、农业、林业、水利、内贸、化工等部委及粮食储备局、土地局、供销总社关于贯彻执行农业法的情况汇报。10月，检查组分赴湖南、浙江、黑龙江3省进行检查，听取了3省人大、政府及其有关部门和9个地市贯彻实施农业法的情况汇报，实地考察了20个县（市）的农业和农村经济情况，与基层人大代表、乡村干部、科技人员和农民进行了座谈，期间还作了一些随机抽查。检查结束时，检查组分别向3省的主要领导通报了检查情况并交换了意见。同时，常委会还安排河南、河北、宁夏、云南4省（自治区）对农业法执法情况进行了自查。我也到浙江省了解了一些情况。11月，检查组又召集有关部门通报了检查情况并提出了意见和建议。
这次对农业法的检查是常委会继去年检查后进行的第二次，并根据要求加大了检查监督的力度，把去年检查组提出的问题和建议的落实情况，以及国务院各有关部门贯彻实施农业法的情况也列为检查的内容。
从检查的情况看，农业法的贯彻实施取得了较明显的成效。今年，农业在局部地区遭受严重自然灾害的情况下，仍然获得了较好的收成，粮、棉、油、肉类、水产等主要农产品比去年均有增产，农民收入增加，生产积极性有所提高。但也存在不少问题，农业基础仍较脆弱，发展后劲仍然不足，决不能因一、二年粮食增产就认为农业已基本过关。从长远看，要实现农业持续稳定发展，满足国民经济和社会发展的需要，任务还相当艰巨。对此必须高度重视，切不可有丝毫的忽视和松动。
现将检查农业法贯彻实施的主要情况报告如下。
一、贯彻实施农业法的主要工作和成效
农业法颁布后，各级政府及有关部门广泛宣传，认真贯彻实施，做了大量工作。尤其是今年以来，各地层层落实中央的各项农业政策，加大了贯彻实施农业法的力度，取得了较明显的成效。去年常委会农业法检查组提出的一些问题和建议，也程度不同地得到了解决和落实。
（一）各级政府重视和加强农业，促进了粮棉的稳定增产
今年以来，中央和地方各级党委、政府加强了对农业和农村工作的领导，实行了“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，并采取了一些有力的补农、强农政策措施。农业部门加强了粮棉生产的宏观指导和服务工作，并对去年全国人大常委会农业法检查组提出的问题和建议进行了认真研究，改进执法工作，在落实粮棉种植面积、确保粮棉增产等方面取得了一定成效。各地从当地实际出发，也推出了一些具体措施。黑龙江、湖南等省分别作出了建设农业强省的决定。黑龙江省规划到本世纪末粮食总产增加100—150亿斤，2010年全省粮食总产突破1000亿斤。浙江省提出“横下一条心，大打粮食翻身仗”，决心狠抓粮食生产。据了解，今年有20多个省、自治区、直辖市采取了定购粮价外加价、定购粮棉供应平价化肥等补农措施。全国已初步形成各级党政主要领导亲自抓农业的局面。
各省、自治区、直辖市人大常委会普遍开展了农业法的执法检查，并加快了农业立法的步伐。到目前为止，各地已制定了一批与农业法配套的地方性农业法规，其中黑龙江省就有10多个。
（二）多渠道增加农业投入
由于农业受到进一步重视，今年中央和一些地方农业投入的总体水平比往年有较大幅度的增长。1—8月，中央财政支农支出比上年同期增长了28.5%；湖南省财政支农支出比上年增长38.8%；黑龙江全省今年农业资金总投入达105.6亿元，比上年增长31.8%。财政预算安排支农资金比上年增长19%，高于财政支出增长9个百分点；浙江省在全国率先实行了按乡镇企业销售额6‰征收粮食附加税的办法，还设立了农业发展基金、水利建设专项基金和造地专项基金等，一年可筹集资金11亿元用于支农。全省还普遍建立了农村合作基金等，积极引导集体、农民个人和企业加大对 农业的投入。一些地、市也结合本地实际情况积极筹集扶农资金，如温州市今年从市长专项基金中，拿出100万设立了农业科技推广奖励基金。云南省大多数州市县在制定今年财政预算时，也力所能及增加了农业投入，其中保山、个旧、澄江都比上年增长1倍以上。
化肥、良种、农机、农家肥等物质投入和科技投入也有明显增加。今年1—7月全国化肥产、销量均比上年同期增长10%以上。黑龙江省今年农家肥投入达1.6亿立方米，创历史最高水平。一些省区在加强科技推广、稳定农技队伍方面也做了大量工作。湖南省充实农技力量，精心组织推广了10类上百项先进实用农业技术。河北省良种和新技术覆盖率都达到90%以上。
（三）依法保护耕地，稳定和完善土地承包制度
今年以来，各地在依法保护耕地方面加大了执法力度，使耕地锐减的势头有所抑制。一是制定了基本农田保护条例等地方性法规，加紧基本农田的划定工作。目前，湖南省已有95%的县完成了划定工作。二是清理整顿开发区用地，严格控制非农占地，严厉查处违法占地案件。浙江省依法查处各类违法用地案3.6万件，复耕抛荒地8000多亩。黑龙江省节流开源一起抓，今年上半年非农用地只占国家下达省控制指标的4.5%，净增耕地12.2万亩。三是严格控制农业内部结构调整占用粮田，制止在耕地上栽果树、挖鱼塘等挤占粮田的作法。
去年下半年以来，头一轮土地承包15年已陆续到期，各地根据中央的部署，指导农民进行了延长土地承包期30年的工作。目前这项工作已完成过半。总的来看，进展比较顺利，进一步稳定了土地承包制度。黑龙江等省的部分地市在实行土地承包经营责任制的过程中，注意“统”与“分”的有机结合，对农民一家一户办不了、办不好的事，如良种、化肥供应、机耕机收等实行社会化服务，受到农民的欢迎。
（四）实施农业综合开发，加快农村经济产业化的进程
根据农业法关于发展农村社会主义市场经济，组织实施农业综合开发的规定，各地在大力发展种植业、增加粮食等基本农产品有效供给的基础上，以市场需求为导向，因地制宜地合理开发利用当地资源，大力发展多种经营和乡镇企业，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务，加快了农村经济产业化的进程。黑龙江省许多粮食主产市县，过去是典型的“产粮大县、工业小县、财政穷县”，近两年大力发展地、县域农村产业化经济成效显著。绥化地区现已建成玉米、大豆、蔬菜等11个大产业开发基地，一大批精深加工龙头企业相继建成，形成247处农畜产品专业市场。湖南省立足当地资源狠抓了洞庭湖综合治理和丘岗山地开发两大工程，已改造和开发丘岗山地904.9万亩，取得了巨大的经济和生态效益。浙江省根据本省的资源条件，大力开发山地和海洋。今年以来，舟山市鼓励渔民投资10.5亿元发展远洋渔业，现已有100多艘渔船在南美、南非、阿拉斯加、印尼等海域从事捕捞，今年的产量已达8.8万吨，比上年增长60%，显示了农业综合开发的巨大潜力。
（五）依法“减负”、“打假”，保护了农民的合法权益
针对近年来一些地区出现农民负担“反弹”，农业生产资料市场秩序混乱，坑农、害农事件时有发生的情况，各地、各部门依照农业法，贯彻中央关于减轻农民负担的精神，采取果断措施，严肃查处加重农民负担和坑农、害农事件，取得一定成效。黑龙江省政府规定了涉农收费的报批程序，集中审批权，建立严格的农民负担监控机制，使统筹提留控制在5%的限额以内。湖南省抓紧清理各级、各部门涉及农民负担的文件，经审查废止1304件，取消1465件，审批核减农民负担预算金额7700万元。同时还查处了制售假种子、假化肥、假农药等违法案件130多起，为农民挽回直接经济损失1亿多元。
二、存在的主要问题
从这次执法检查的情况看，当前农业法的实施和农业发展中还存在不少问题。去年农业法检查组提出的问题，有些已经得到解决，有些仍未得到根本解决。
（一）农业生产资料涨价过猛，粮棉定购价偏低，农民的生产积极性受到挫伤
今年以来，化肥等农资价格猛涨，致使国家给农民农产品提价的好处大部分被抵消。黑龙江省1993年每吨二胺、尿素销售价分别为1800元和1300元，1995年上涨到2700元和2400元，分别上涨了50%和84.6%。湖南省尿素零售价1995年比1994年上涨46%以上，农膜、农药等农用生产资料价格也大幅度上涨。今年国家定购粮价未动，粮食定购价与市场价的价差进一步扩大。据黑龙江省反映，除大豆外，各种粮食定购价与市场价都相差1倍以上，每50公斤相差42—55元。棉花收购价今年虽上调到每担700元，但一些地区实际市场价已达1200元以上，差距也很悬殊。粮棉生产比较效益实际已降至各种农作物效益的最低限。对此，各地基层干部和农民反应强烈。
（二）农业相对投入不足，投入不到位，挤占、挪用资金情况仍较普遍
今年，各地对农业投入的资金绝对数额虽大都有所增加，但扣除物价上涨因素后，实际投入并没有增加多少。一些地方财政支农基数很小，投入到位不及时，再加上挤占、挪用，农业投入明显不足。一些省区财政支农预算虽然增幅较大，但实际执行中的超收收入未能相应增加对农业的投入，农业投入的增幅仍远低于财政收入的增幅。辽宁省有些市县1994年财政对农业的投入比当地财政收入增长幅度低15—25%，有的市县支农预算资金一直维持原状，有的甚至逐年减少。1988年国家开辟的农业发展基金渠道，现在多数地方已“有渠无水”或“无渠无水”。1994年和199 5年银行贷款农业基建投资额占银行基建贷款总额的比例分别为4.58%和3.62%，呈明显下降趋势。由于农业投入不足，各地许多农业基础设施老化、失修，带病运行的状况十分严重，农业抗灾能力和综合生产能力薄弱，农业科研、推广经费严重不足。
（三）农民负担过重的问题未从根本上解决，一些地方负担“反弹”严重
今年以来，农民负担“反弹”问题比较突出，主要是有些明令取消的收费项目又恢复收费，有的地方还擅自出台了一些新的收费项目，有的采取名目繁多的募捐、赞助、集资、摊派、罚款等社会性收费，变相加重农民负担。湖南省一些地方将牲畜屠宰税变成“人头税”，按人口分摊收费。常德市有的地方从农民承包地中抽取15—20%的机动地搞高价承包，增加了农民负担。检查组下乡随机抽查时，有些村支书、村长反映，农民的额外负担很重，实际负担要比上报数多将近一倍。一些地方流传一句顺口溜，叫做“头税轻（指农业税），二税重（指统筹提留等收费），三税是个无底洞（指各种乱集资、乱收费、乱摊派）”。
（四）一些地方土地等农业资源被毁占现象仍较严重
一个时期以来，各地、各部门在保护耕地和农业环境方面做了大量艰巨而有成效的工作。但近年来毁地问题在局部地区又有“复燃”的趋势。特别是一些人多地少的经济发达地区，大量修路、建房、办企业挤占的耕地大都是农民几代人培育的良田，使本来就不多的耕地进一步减少。目前浙江等一些省人均耕地已降至0.6亩以下，温州市人均耕地仅0.377亩。一些市、县又在筹划搞城市大规模改造和扩建，大量毁占耕地的情况又将重演。基层同志反映，又要掀起第二次占地高潮了，这是在卖祖宗的家当，砸子孙的饭碗。浙江等一些省区粮食产量逐年下降，由历史上的调出省变为现在的调入省，其中耕地面积减少是主要原因之一。一些地方热衷于抓土地批租，对违法占用耕地的行为不敢管，怕得罪领导、丢乌纱帽，这种状况必须下决心改变。
一些地方在经济快速发展的同时，对环境、资源保护重视不够，措施不力。特别是一些近海渔业水域、内陆河流、湖泊等环境污染比较严重。由于受长江、钱塘江沿岸工业废水排放的污染，舟山近海渔业资源已遭到严重破坏。
（五）农业法的部分规定比较原则，执法体系尚不完善，执法力度不够，影响实施效果
各地普遍反映，农业法的一些规定比较原则，约束力不强，缺乏可操作性，一些地方虽然制定了一批地方性法规，但由于国家没有制定配套法律，地方立法难度较大。有的虽然立了法，执法效果也不理想。由于农业法没有明确规定执法主体，各级执法体系不完善，使该法的深入实施受到影响。
三、几点建议
（一）进一步加强农业法制建设，强化执法和检查的力度
首先，要抓紧制定农业法的配套法律法规，增强法律的可操作性。农业法是农业的基本大法，不可能制定得很具体，其深入贯彻实施要有一系列的配套法律法规来保障。建议全国人大常委会和国务院加快农业法配套法律法规的制定工作。对当前亟需解决的农业投入、农产品流通、农用生产资料供应、国家对农业的宏观调控、农民合法权益保护、农业生产经营体制，以及土地等农业资源环境的管理保护等方面的法律法规，要组织力量开展调研和起草工作。
第二，要建立和完善农业执法体系，加强执法力度。农业法的实施不单是农业一个部门的事。法律所涉及的各有关部门和各级政府都要执行农业法的有关规定。建议国务院和各级地方政府依据农业法，结合部门的职责，划清各执法部门的权责范围，强化执法部门的职能和手段。各执法部门之间要加强合作，各级政府是本行政区域内农业法的执法主体。当然，尤其要加大对农业违法案件的查处力度，对制售假劣种子、假化肥、假农药，农资乱涨价，挪用农业资金，乱集资、乱摊派、乱收费加重农民负担，毁占耕地、粮田，污染农业环境，破坏农业资源等方面的重大案件，要依法严厉查处，并通过新闻媒介予以曝光。造成严重后果、触犯刑律的，要依照法律程序及时移送司法部门追究其刑事责任，决不姑息手软。
第三，要加强对农业法实施情况的检查监督。检查监督工作要切实改进方式，抓住重点，强化力度，注重效果。各级人大及其常委会对农业法实施情况的检查督促要逐步经常化、制度化，要监督有关部门及时纠正违反农业法的行为。
（二）依法增加农业投入，增强农业发展后劲
确保粮食等基本农产品稳定增长，关键是要增加农业投入。国家要下决心调整国民收入的分配格局，在确保农业持续稳定发展的前提下，安排好整个国民经济的发展规模和速度，逐步增加农业投入的比重。中央和地方各级政府都要确保增加和落实农业投入，各级财政支农预决算都要达到农业法规定的要求。建议各级人大常委会依法加强对同级政府及其部门有关农业投入和资金到位情况的检查监督，建立和健全农业投入的监督机制。同时要引导农村集体经济组织、乡镇企业和农民增加对农业的投入，扩大劳动积累。农业投入要有重点，当前应主要向粮棉生产，农业科研和技术推广等方面倾斜。对以农田水利为重点的农业基础设施建设，农业综合开发，改造中低产田，国家要制订扶持政策。要鼓励沿海经济发达地区到黑龙江等农业资源大省进行开发，建设粮棉生产基地。同时，对贫困地区要加大投入，加强扶贫开发的力度。
（三）调整粮棉购销价格，调动农民生产积极性
实践证明，调动农民生产积极性的关键是按经济规律办事，确保农民在市场经济中等价交换的权利，使农民真正成为独立的商品生产经营者。
当前，一方面要采取有力措施，坚决遏制农用生产资料价格的暴涨，狠抓农资价格监控。从源头着手，整顿流通渠道，深化流通改革。并大力扶持农资工业的发展，保证农资供求基本平衡。另一方面，在继续鼓励地方根据自身财力，适当增加定购粮价外补贴的同时，国家应适当提高粮食收购价格，逐步缩小定购粮价与市场价的差距，并实行优质优价。要理顺粮食购销价格，改善城市平价粮供应办法，保障军人、学生和低收入人口的平价粮供应。
（四）提高农技人员的待遇，稳定农技推广队伍
要按农业法、农业技术推广法的规定，尽快研究和制定有关政策措施，稳定农技推广队伍。要加快乡镇农技推广机构“三定”工作，增加推广经费，提供必要的工作条件和手段。要努力改善和提高农技人员的待遇。设立基层农技员津贴，建立基层农技人员退休养老保险制度和奖励制度，使农技人员的工作实绩与待遇、奖励结合起来。
（五）综合开发非耕地资源和非农产业，大力发展各种形式的贸工农一体化经营
我国人多地少是基本国情，城乡人民生活水平的不断提高对农产品资源提出了新的需要，各地在农业产业结构调整中“争地”、“趋利”矛盾十分突出。在确保粮食稳定增产的前提下，各地要着眼于合理开发利用丘岗、荒滩、荒地、水面、海洋等非耕地资源、大力发展多种经营，全面发展林牧副渔业，加快发展高产优质高效农业。要调整和优化农村产业结构，发展大农业，拓宽产业空间，提高农业综合生产能力和经济效益。要继续发展以乡镇企业为主的非农产业，努力缩小城乡和区域差距。重视乡镇企业的环境保护和污染防治工作。尽快出台乡镇企业法。
坚持以市场为导向，引导和组织各地发展对区域经济具有重大影响的农村支柱产业，把种植业、养殖业、加工业、运销业及服务业诸环节有机结合起来，形成利益共享、风险共担的产业链，实现多次增值增利，提高农业的比较效益，加快贸工农一体化进程。要大力发展农产品加工、转化，提高其附加值，并利用其它产业经济效益增长的优势，支持粮棉生产，实现农业的良性循环。
（六）加强政策研究，妥善解决好农业发展中的新问题、新矛盾
十多年来，随着改革的深入和经济的发展，我国农业和农村的基本情况已发生了很大变化，也出现了不少新情况和新问题。特别是近年来农村经济中出现的一些深层次矛盾和问题，如家庭自主经营与农村大市场，稳定联产承包与实施规模经营，粮棉生产效益与社会效益，农业产业结构的调整与国家宏观调控，以及农业生产的发展与农村剩余劳动力的转移等，迫切需要加强调查研究，及时总结经验，切实加以解决。这些问题涉及到社会、经济的各个方面，仅靠一个部门、一个地方难以解决，应有一个能够统揽全局、具有一定权威性的机构来研究。为此，建议国家设立专门的农业和农村工作的研究机构，以加强农业政策研究工作。
建议国务院及其有关部门对当前农业法执行中的问题和检查组提出的建议进行研究，提出改进执法工作的意见和措施，并组织落实。建议最高人民法院、最高人民检察院继续加大农业法律实施的司法力度，对农业法及其相关法律实施中的重大违法案件，要依法严厉制裁。
以上报告，请审议。
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