|
全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国环境保护法》执行情况的报告 http://www.law-lib.com 1995-8-26 23:11:32
——1995年8月26日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上
全国人大常委会副委员长 王丙乾
全国人民代表大会常务委员会：
今年4月至6月，全国人大常委会组织3个执法检查组，对海南、山西、辽宁三省分别进行了环保执法检查。这是继前两年全国人大环资委和国务院环委会联合对17个省开展环保执法检查之后，又一次规模较大的执法检查。检查期间，检查组分别听取了三省人大、政府以及21个市、地、县贯彻实施《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）的情况汇报，实地察看了140多家工矿企业、开发区、自然保护区、污染治理设施和公共场所，与基层干部、企业厂长经理、科技人员、管理人员进行了多次座谈。同时，接到或接待群众来信、来电、来访反映问题多次，已要求各级政府给予及时妥善处理。检查结束后，检查组分别与三省省委、省人大、省政府主要领导同志交换了意见。
现将《环境保护法》贯彻实施的主要情况报告如下。
一、取得的主要成效
近年来，三省在贯彻环境保护基本国策，执行环境保护法律法规，开展环境污染治理、城市环境综合整治、植树造林、水土流失治理等方面，做了不少工作，取得了一定的成效。其主要做法有以下几个方面：
1.领导重视，摆上议程
环保好不好，关键在领导。实践表明，只有领导特别是主要领导重视，才能带动逐级领导和有关部门的重视，形成上下左右齐心协力抓环保的局面。从检查的情况看，三省的省委、省人大、省政府对环保工作的重视程度比过去有所提高。如海南省主要领导同志把环境保护当作海南生死攸关的问题，当作事关海南人饭碗的大事。山西省把环境保护列为全省五大发展重点之一，通过建立环保目标责任制，签订环保责任书，实行环保政绩考核制等措施，把环保工作落到实处。辽宁省把防治污染、保护环境作为振兴经济的重要战略任务，近年来，全省相继实施了以防治大气污染为主要任务的“524工程”，以保护和节约水资源为主要内容的“碧水工程”。
2.加快立法，严格执法
加强法制建设，依法管理环境和资源，是搞好环境与资源保护工作的根本保证。近年来，三省根据本地区的实际情况，制定和颁布了一系列地方性法规规章，有力地促进了国家环保法律的贯彻实施。如海南省在建省短短的几年内，省人大就先后颁布了8项地方性环保法规，省政府制定了20多项环保行政规章，使环境保护和资源管理基本走上了有法可依的轨道。
各地在抓环境立法的同时，注意加大环境执法力度。一些地方环保部门在审批新建项目时，认真执行“三同时”制度，对一些污染严重的新建项目，严格把关，坚决不上，即使有再好的经济效益也在所不惜。同时，对老污染源，依法实行限期治理，污染严重而又难以治理的则实行关、停、并、转、迁。如辽宁省1989年以来，依法关停705家污染严重的企业，大中型建设项目“三同时”执行率也达到了较高的水平。
3.加强宣传，强化监督
加强宣传教育，提高广大群众特别是各级领导干部的环境意识和法制观念，是做好环境保护工作的重要手段。近两年来，各地积极响应“中华环保世纪行”活动，充分利用本地的报纸、广播、电视等多种新闻媒介，大力开展环境保护的宣传活动，形成了上下呼应、声势浩大的环保宣传热潮。如去年山西省开展的“三晋环保行”，海南省开展的“大特区环保世纪行”，都在当地引起了广泛反响。与此同时，三省还注意加强环保教育，在各级党校乃至中、小学开设了环保课程，努力提高全社会特别是领导干部的环境意识。
近几年来，三省在全国人大和国务院的统一部署下，还普遍开展了环保执法检查，查处了一批环境违法行为和案件，解决了一些突出的环境问题，受到了当地群众的好评。如辽宁省在近三年来的环保执法检查中，共查处违法案件3200多件。实践表明，执法检查和舆论监督的紧密结合，全国检查和地方自查的密切配合，是保证环保法律、法规深入实施，彻底扭转有法不依、执法不严、违法不究局面的有效手段。
4.治理污染，初见成效
加强宏观调控，确保环保投入，是控制环境污染进而改善环境质量的关键所在。这次检查的山西、辽宁两省都是污染大省，也是经济较困难地区，普遍存在着财政拮据、经费不足等困难。但即使在这样一种情况下，这两个省仍然下大决心，肯于投入，积极治理污染，取得了初步成效。如山西省去年投入环保的资金就达5亿元，占ＧＮＰ的0.83％，高于全国平均水平。目前全省工业废水处理率、工业废气处理率、工业固体废弃物综合利用率等都有了一定程度的提高。又如辽宁省通过对老工业企业的技术改造，工艺和设备的更新，减少了污染物的排放。仅本溪钢铁公司近6年来，就投资2.62亿元用于设备更新和污染治理，使企业一些主要环保指标有了较大幅度的提高。
5.重视典型，推广典型
贯彻环保基本国策，一方面需要国家和地方加强宏观调控，逐步提高污染治理的投入；另一方面，也需要以典型引路，全民动手，大打污染治理之仗，走有中国特色的环保道路。这次在山西检查中看到的太原钢厂的“双良精神”和古交西曲煤矿的“古交精神”，就是有中国特色的环保道路的生动体现。“双良精神”的核心是“治”，其做法就是“发动群众，艰苦奋斗，变废为宝，综合利用”。“古交精神”的核心是“防”，其做法就是“严格执法，敢于监督，预防为主，防治结合”。
从这两个典型可以看出，搞好环境保护的关键，是要广泛深入地宣传群众，发动群众，领导带头，知难而进，敢下决心，真抓实干。这样就没有克服不了的困难，就没有治理不了的污染。环境保护不仅是政府的事，也是全体人民的事。因此，政府部门不能孤军奋战，要广泛地动员公众参与，树立公共意识，建立群众基础，大打治理污染的人民战争，走有中国特色的环保道路。
类似这样的好典型，在其它地方可能也有。各地要善于发现，善于总结，并在全社会推而广之。
二、存在的主要问题
近年来，三省虽然在贯彻执行《环境保护法》方面做了大量的工作，取得了一定的成效。但从这次检查的情况看，三省环境与资源形势依然十分严峻，环境恶化的趋势仍未得到有力控制，资源浪费甚至破坏的现象较为普遍。特别是作为能源基地的山西省和老工业基地的辽宁省，环境污染十分严重，一些污染指标已名列全国第一、第二，发展前景令人十分担忧，因此，必须引起中央和地方的高度重视。从检查的情况看，三省面临的环境和资源方面主要问题有：
1.经济特区资源破坏和浪费呈加剧之势
海南工业企业少，环境本底好，因此，环境总体状况仍保持着较好的水平。但随着经济发展的加快，资源破坏和浪费的现象正日益加剧，具体表现在：一是开发区占用和浪费土地现象严重。从检查的情况看，全省开发区数量较多，大量占用和浪费土地的现象十分普遍。虽然经过清理整顿，但清理得不够认真，不够彻底，过多占地问题仍然没有解决。据估计，现有开发区内已经批出的土地真正利用的不到三分之一，其余的都在荒废闲置。有些开发区对植被破坏相当严重，如文昌县清澜开发区，植被全部推光，土地裸露，成了一片不毛之地，造成水土流失和土地沙化，威胁整个生态系统。
二是乱砍滥伐林木、乱捕滥猎野生动物的现象时有发生。据反映，近三年来，全省森林破坏的面积达10万多亩，被查处的违法砍伐林木4万多立方米。特别是不适当地砍伐红树林，采掘珊瑚礁，已造成近海生态环境恶化，海岸侵蚀加剧。与此同时，乱捕滥猎、违法经营国家保护的野生动物现象仍较普遍，经营野味的餐馆、酒家数量较多，有关部门近四年来共查处的违法经营单位达700多家，查出受保护的野生动物2万多只。
三是水资源浪费和地下水超采有增无减。海南西部地区干旱严重，水资源短缺已成为经济发展的制约因素。有的城市不得不超采地下水，致使地下水位下降，下降漏斗扩大，地面日渐沉降。海口市目前下降漏斗已达700多平方公里，地面沉降量已达70毫米，如不严加控制，将造成海水入侵等难以挽回的地质灾害。
2.老工业基地环境污染积重难返
辽宁省是老工业基地，大中型工业企业数量多，且大多属于重工业企业。在全国3000家重点工业污染企业中，辽宁省就占11％。因此，对辽宁来说，突出的问题是环境污染问题，具体表现在：
一是大气污染十分严重。目前，辽宁省大气污染物排放量居全国之首，城市大气中的降尘、悬浮颗粒物、二氧化硫均超过国家二级标准。许多城市常年累月烟雾迷漫，浓烟滚滚，给群众的生产和生活带来了严重影响。有的城市如本溪市，曾经一度是“卫星上看不见的城市”，八十年代初，当地群众把本溪的环境形象地说成：“烟龙满天舞，污水遍地流，外地人不敢来，本地人往外走。”环境污染到了无以复加的地步，市区降尘量高达月平方公里125吨。经过多年的治理，虽已有很大改善，但降尘量仍然较高。
二是水污染问题突出。全省废水及污染物排放量居全国第五位，省内80％的河流受到不同程度的污染，特别是6条主要河流城市河段的污染尤为严重。
三是垃圾围城的现象普遍存在。全省每年城市生活垃圾产生量达670万吨，绝大部分未经无害化处理，只作简单填埋或随意堆置。此外，区域环境噪声也大多超标，噪声扰民已成为城市一大公害。
3.能源基地环境与资源问题兼而有之
山西之长在于煤，山西之短在于水。对山西来说，在煤炭开发利用过程中所带来的环境污染问题以及水资源短缺问题都很突出，这两个问题现已成为山西经济发展的两个制约因素。
在环境污染方面，山西省各种污染物的排放量在全国占有很大比重，主要城市的大气质量在全国位居量差城市之列。如大同市，二氧化硫浓度和降尘量均名列全国十大污染严重的城市之列，年日均值超过了国家规定的三级标准，与此同时，在水污染方面，突出表现在汾河污染。目前，汾河流域每年接纳的污水量占全省污水排放量的43％，成了一条名符其实的排污河道。这次检查的太原小店、义棠等处，河水已经干涸断流，河谷流淌的是又黑又臭的污水，给工农业生产和人民群众的身体健康造成了很大危害。沿河的许多村庄人畜无水可饮，不得不打井取水。有的连地下水都受到污染，当地群众饮用后，不同程度地发生了头晕、恶心、视力衰退、儿童发育不正常等病症，有的村庄新生儿畸胎率高达43％。还有些地区，因使用污水灌溉，致使农作物减产，农产品中有毒有害物质明显增加。
在资源方面，水资源短缺已严重制约山西的经济发展，太原、大同、朔州等市尤为严重。由于供水不足，这些城市一半左右的企业不得不采用限产措施，每年直接经济损失达55亿元；近60万亩的农田得不到有效灌溉，每年少产粮食1亿多公斤。目前，太原市地下水取水量已占总取水量的69％，已大大超过地下水的补给能力。尽管如此，太原市12％的地区白天仍基本无水，只能靠夜间供水。
三、对存在问题的分析
造成上述严重的环境污染和资源破坏的原因何在呢？从检查的情况看，原因是多方面的。既有客观原因，也有主观原因；既有长期以来历史遗留的问题，也有近年来经济发展带来的新问题。但究其主要原因，还是高层领导对环境保护重视不够，综合部门宏观调控不力，紧迫感不强，在经济决策时对环境保护考虑不够，排不上队。贯彻基本国策往往流于一般号召，没有采取有效的行动。从经济发展和城市建设的角度看，给环境与资源保护带来不利影响的有以下几个方面：
一是重型工业结构加大了环境污染的负荷。我国产业结构的一个明显特点是，第二产业较重。在第二产业中，重工业和原材料工业又占有很大比重。如山西、辽宁等省重工业产值占全部工业产值都在70％以上。这些重工业和原材料工业如媒炭、化工、钢铁、有色、电力、建材等都是高消耗、重污染的工业，对环境压力很大，是我国环境污染日趋严重的一个主导因素。
二是工业技术水平低下加大了资源消耗，加剧了环境污染。从总体上说，我国工业技术水平普遍较低，这不可避免地导致了工业生产中物料消耗高、流失大，经济效益差和污染物排放多。近年来，一些老工业企业虽然开展了技术改造，但由于资金不足，进展缓慢，对环境污染仍然较重。如鞍山钢铁公司，排污严重的12台平炉至今仍未彻底改造，所排放的大气污染物居全省第一。又如抚顺铝厂，三个分厂只改造了一个，其它两个厂仍然大量排放氟气和沥青烟，车间内烟尘弥漫，气味呛人，令人窒息，工人不堪其苦。类似的情况在辽宁其它老企业也都存在。
三是工业布局不合理加剧了污染危害。许多地方工业布局随意性很大，在城市的上风向、水源上游、居民区、文教区、风景名胜区，到处布设对环境危害重的工业项目。对这些工业项目，即使采取了一定的防污措施，但由于处在敏感地区，又很难达到污染的“零排放”，因此其危害程度是相当严重的。如这次检查中看到的太原钢铁厂、沈阳冶炼厂等重污染企业都建在市区内，太原化工区建在城市上风向，这些问题虽然都是历史原因造成的，但所带来的危害是很大的，现在想实施搬迁也绝非易事。更为严重的是，有的地方至今仍没有吸取教训，还在环境敏感地带布设项目，如辽宁省碧流河水库上游源头区，近年来发现了猫岭金矿，省黄金局已与国外公司签订意向协议，合股开采，并采用剧毒物质氰化钠，堆浸提金。此工程一旦开工，必将威胁大连市130万人口饮用水源的安全，一旦出事其后果将是十分严重的。因此，有关部门要权衡利弊，慎重考虑。
四是乡镇企业迅猛发展给农村环境带来冲击。乡镇企业近年来有了长足发展，占工业总产值的比重越来越大。但是，另一方面，也应看到大多数乡镇企业技术起点低，工艺设备落后，生产管理不健全，加之绝大多数未执行“三同时”制度，用于污染治理的投入十分有限，已成为我国环境恶化的一个重要根源。这次检查中发现，一些地区小土焦、小皮革、小造纸、小矿山、小冶炼、小水泥尚未完全制止，仍然采取原始的、工艺技术极为落后的作坊式生产，使一度仅限于城市的环境污染，又蔓延至广大农村，形成了辽阔的城乡污染带。
五是城市基础设施落后使非工业污染急剧上升。目前，全国每年城市生活污水排放量占总废水排放量的一半，垃圾产生量达8000万吨，是除工业企业、乡镇企业之外又一重要污染源。但在我国城市中，环境基础设施极为薄弱，绝大部分城市至今仍没有一座污水处理厂和垃圾无害化处理设施，致使城市河段污染加重，居民区内垃圾遍地，城市环境卫生面貌难以从根本上改观。
除了上面所述的一些客观原因外，这次检查中看到，各地环保工作也暴露出一些突出问题，具体表现在：
一是部分领导同志环境意识不够强。仍然存在着重经济、轻环保，先污染、后治理，先上车、后补票的思想，热衷于上项目、铺摊子，盲目扩大基建规模，对抓污染治理、抓城市基础设施建设兴趣不大，或没有兴趣。一些企业领导只顾企业利益，不顾群众疾苦，只顾产品利润，不顾环境代价。对企业超标排污不闻不问，熟视无睹；或者只强调客观困难，而不作主观努力。以上种种，是一些地方环保工作不力的主要思想根源。
二是环保法律不尽完善，执法不够有力。在发展社会主义市场经济的新形势下，我国环保法律有的条款已不适应；有的规定过于原则，难以操作；有的方面还无法可依，这些都给环境执法带来了难度。如由于排污收费过低，对企业约束力不强，许多企业宁愿花钱买排污权而不愿花钱治理。又如在法律中对破坏环境资源的违法行为往往只规定罚款处罚，而没有刑事处罚，难以有效制止环境违法行为。再如大气污染防治法中，对二氧化硫排放未加严格控制，致使我国局部地区深受酸雨侵害。另一方面，一些地方执法力度还不够强，对一些明显的违法行为制止不力，处理不严。这方面突出的例子是海口市罐头厂排污问题。该厂所排废水量占全市工业废水量的32％，未经任何处理直排市中心的龙昆沟，使这条沟污浊不堪，对此群众意见很大。但该厂长期以来拒不执行限期治理，对国家环保法律规定置若罔闻，我行我素，给海口市环境造成了不利影响。类似的情况在其它省份也有。这说明有法不依、执法不严、违法不究，仍是影响环保工作有效开展的一大障碍。
三是环保投入严重不足。根据国际上的经验，污染治理投入占ＧＮＰ的比例达到1—1.5％时，才能基本控制污染；达到2—3％时，才能改善环境质量。而目前我国仅有0.7—0.8％，远没有达到这一投入水平，就连污染最重的省份也是如此。如辽宁省自1990年以来，污染治理投入占ＧＮＰ的比例呈逐年下降趋势，目前仅为0.6％，与污染治理的需要相比还相差甚远。此外，一些地方对仅有的专项用于污染治理的排污费任意挤占、挪用，使得环保工作更加举步维艰。
四是县级环保机构仍不健全。这次机构改革中，不少省、市（地）级环保机构有所加强，已由原来的二级局升格为一级局，但县级不少环保机构被撤消合并，有的编制被减少，致使基层执法力量薄弱。特别是随着乡镇企业大发展，县级环保部门监督管理的任务越来越重，如果在机构问题上不很好解决，则难以履行政府部门所应承担的环保职责，也无力控制日趋蔓延的乡镇企业污染。此外，各级环境监测部门仪器陈旧，设备简陋，与所承担的任务也不相适应。
四、几点建议：
1.加强宣传教育，进一步提高各级领导干部的国策意识
各级党政领导要用跨世纪的眼光和政治家的敏锐高度重视环保工作，充分认识环境保护的重要性、迫切性、艰巨性和长期性，真正把它摆到基本国策的战略地位上来。要象抓计划生育那样抓环境保护，两项基本国策不能一手软，一手硬，两手都要硬。希望中央把这个问题再次加以重申和强调，在制定“九五”计划和宏观决策时，排上队，提出具体要求，并有硬措施，这样才能收到更大效果。
各级党政领导要以身作则，率先垂范，带头学习《环境保护法》，宣传《环境保护法》，贯彻《环境保护法》，切实履行法律赋予的职责。在实际工作中，要大力表彰那些重视环保、身体力行、工作卓有成效的领导干部，批评以至处理一些不负责任、造成严重污染和资源破坏、给国家和人民带来巨大损失的官僚主义者，以分清功过，明辩是非。要把环境质量的改善列入各级领导干部政绩的考核内容，作为评价、提拔、任用干部的一个重要标准。
建议国家有关部门将《环境保护法》列入下一个五年普法教育规划，各级党校和行政管理学院开设环保课程，以提高各级领导干部的环保意识和决策水平，保进《环境保护法》的深入实施。
2.加强宏观调控，确保环保投入
各级政府要加强对环境保护的宏观调控，切实执行“三同步”方针。在制定国民经济和社会发展计划时，特别是在制定经济发展速度时，一定要实事求是，量力而行，充分考虑到资源的承载能力和环境容量，切不可盲目追求那种高消耗、高污染来带动和刺激经济高增长的模式，影响国民经济持续、健康地发展。在制定产业发展政策时，要抓住时机，合理调整产业结构，督促工业部门加快发展污染小、效益好的产品生产，限制和淘汰污染大、效益差的产品生产。
从中央到地方，要下大决心增加对环保的投入，宁可牺牲点速度，少上几个项目，也要把污染治理搞上去。根据国际上的经验，结合我国的实际情况，建议将污染治理总投资占ＧＮＰ的比例由目前的0.7—0.8％逐步提高到1.5％。其中，把有污染的新建项目基本建设投资中用于环保的比例由目前的4—5％提高到7％；把企业技改资金中用于环保的比例由目前的1％提高到7％；把城市建设投资中用于环境基础设施建设的比例由目前的25—30％提高到40％。同时，要改进现行的排污收费制度，适度提高排污收费标准，促使企业增加治理污染的投资。此外，对城市污水处理厂使用，要建立合理的收费机制，切实改变目前普遍存在的“建得起，用不起”的状况。对老工业基地、能源基地和城市的污染治理，可借鉴国际上的一些做法，建立合理可行的补偿机制，以加快治理步伐。
3.加快环境立法步伐，强化执法监督检查
这次检查中，各地普遍反映，国家制定和修改环保法律工作有些滞后，对控制大气污染和水污染的法律措施不够有力，因此，迫切需要进一步加快环境立法步伐，以适应经济发展的需要。建议全国人大常委会抓紧对现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》等法律的修订工作，抓紧起草和审议《固体废物污染防治法》、《噪声控制法》、《放射性污染防治法》、《土地法》、《防洪法》等法律草案。鉴于现行环境与资源法律中，缺少刑事条款，法律约束力不强，建议尽快起草和审议《关于惩治严重破坏环境资源犯罪的决定》。同时，建议国务院抓紧制定一些行政法规或规章，以解决经济开发区、乡镇企业和第三产业发展过程中所带来的日益突出的环境问题。
在加快立法的同时，各级人大要经常性地开展环保执法监督检查，督促政府强化执法力度。各级政府在执法过程中，要毫不手软，敢于碰硬，不管是什么人，只要违反环保法律法规，破坏了环境与资源，都要一查到底，严肃处理，以正法纪。要研究建立环保执法检查的复查、复核制度，以监督有关方面认真落实整改措施，坚决纠正说了不办，办而不力，马马虎虎，应敷差事的错误作法。与此同时，还要注意加强环保执法力量，建立健全各级环保机构，在这次机构改革中，要做到不撤不并，不降不减。对已撤并而影响工作的，要设法予以补救。
建议今后几年，全国人大常委会继续把对《环境保护法》实施情况的检查列入常委会执法检查计划，明年拟请副委员长带队重点检查北京、上海、天津直辖市的执行情况；建议人大常委会定期听取国务院及其有关部门关于环境与资源保护方面的情况汇报，接受常委委员咨询和审议。必要时，也可在全国人代会上，听取国务院关于环境与资源保护的汇报，接受人大代表咨询和审议，加大环保监督力度。
4.依靠科技进步，发展环保产业
各级政府要把依靠科技进步，发展环保产业作为环保工作的一个重要环节，抓紧抓实，抓出成效。
在工业生产方面，要引导企业选择适合中国国情的适用技术，大力推广和使用各种无废少废、节能节水的新技术、新工艺和新设备，逐步淘汰落后工艺和装置，积极推行清洁生产，努力把污染消除在生产过程之中。要进一步加快企业固定资产折旧，加强企业的技术改造，通过内涵扩大再生产，努力提高企业的技术水平，增加企业防治污染的能力。在乡镇企业方面，要积极推广节能降耗减污的最佳适用技术，加快乡镇企业生产技术的升级换代，引导乡镇企业发展技术密集型产业和轻污染型产品。
各级政府要积极扶持环保产业，重视环保科技开发，增加科研投入。对于一些亟待解决的污染防治技术，要组织力量，协同作战，开展科技攻关。同时，注意引进、消化和吸收国外先进的环保技术，博采众长，为我所用，以提高环保产品的质量和竞争力。建议国家在办经济特区、高技术开发区时，兴办环保型产业，开发有益于环境的新技术，实行重点倾斜和扶持政策，创造有利的外部环境，以带动我国环保产业的发展。
5.抓住重点，集中力量解决一批突出问题
从这次检查的情况看，三省都存在一些严重的环境污染和资源破坏问题，一些地区的环境状况正急剧恶化，水资源短缺问题也正日趋尖锐。因此，建议国家和地方有关部门，紧急采取措施，制定规划，切实解决诸如老工业企业污染、汾河水污染、北方城市大气污染、旅游城市垃圾污染以及水资源严重短缺等问题。国家应督促和帮助地方政府，抓住重点，集中力量，组织一批环境与资源方面的骨干工程和关键项目，下大力气搞好工业污染防治、城市环境综合整治、流域水污染治理以及乡镇企业的环境管理等项工作，力争经过三、五年的努力，使全国的环境状况有一个大的改善，全国的环境建设有一个新的面貌。
以上报告，请审议。
| 
