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关于检查《中华人民共和国民事诉讼法》执行情况的汇报 http://www.law-lib.com 1993-2-1 17:58:55
根据全国人大常委会的统一安排，内务司法委员会组成检查组，于1992年11月14日至12月1日对上海、福建两地实施中华人民共和国民事诉讼法的情况进行了检查。行前检查组听取了最高人民法院关于全国各级法院贯彻执行民诉法情况的汇报，检查过程中，检查组深入两省、市的部分地（市）、县，分别听取了各地人大、法院、检察院关于贯彻实施民诉法的情况汇报，也听取了部分企业界人士、律师代表等的意见和建议。通过这次检查，我们对民诉法的执行情况，特别是社会各界反映强烈的“经济、民事裁判执行难”等问题有了进一步的了解，对如何深入实施民诉法形成了比较一致的认识。现将有关情况报告如下。
一、民诉法实施的主要成绩
1991年4月中华人民共和国民事诉讼法颁布后，各地认真总结过去执行民事诉讼法（试行）的经验，积极开展宣传民诉法的各项活动，在此基础上，各级法院围绕党的“一个中心两个基本点”的基本路线，认真执行新的民事诉讼法，作了大量工作，取得了较大成绩。特别是1992年初邓小平同志南巡讲话发表后，各级法院以小平同志重要讲话和中央有关文件精神为指针，强化服务观念，大胆实践，摸索出了一些行之有效的实施民诉法的方式方法，为经济发展、深化改革和社会稳定作出了贡献。经济、民事诉讼工作出现了一些新气象。
（一）强化服务观念，围绕“经济建设”中心执行民诉法
1992年以来，各地法院围绕经济建设作文章订制度，贯彻实施民诉法。针对改革开放不断深化，经济建设中新问题较多的现实情况，上海法院明确规定，对改革开放中出现的新情况、新问题，法律没有规定或规定不明确的，法院要从有利于改革开放和社会稳定的原则出发主动受理，按国家有关法律、政策办理。据不完全统计，上海1992年1月至10月就受理股票案85起。为保证这类案件处理合法公平，上海市高院通过调查研究，制定下发了《关于受理民事纠纷案件若干问题的意见》。上述举措，促进了该市企业股份制试点工作和股票交易市场的健康发展。为了保护企业的合法权益，为经济建设创造良好的法律环境，福建省法院在实施民诉法中注意及时帮助企业排忧解难。对在办案中发现的企业经营、管理中的漏洞，各地法院都注意及时提出司法建议，收到较好的效果。
随着改革开放的逐步深入，运用法律手段调节经济活动的任务日趋繁重，为了充分发挥法院在经济建设中的职能作用，各地法院都建立健全各项工作制度，并加强了民事经济审判力量和执行庭的力量。如福建省高院制定了《福建省各级人民法院民事经济审判工作公开与监督制度》，许多法院还建立完善“岗位责任制”，把执行民诉法纳入目标管理。
（二）充分运用各项法律措施，“执行难”的问题得以缓解
经济、民事案件裁判“执行难”，是长期困扰法院审判工作的一大问题，也是社会各界关注的热点问题之一。1991年以来，各级法院以实施新民诉法为契机，在各级党委、人大、政府的支持下，知难而进，把解决“执行难”作为主要任务来抓。最高人民法院先后三次召开委托执行工作电话会议，部署、检查、督促执行工作，使法院裁判执行这个老大难问题，得到一定程度的解决。1991年新收执行案比上年增13.5%，结案率78.4%，比上年提高1.4%。1992年收案数、结案数及结案率比上年又有所上升。
为了解决“执行难”问题，各地法院积极探索执行工作新途径。上海、福建各地法院普遍采用“审执兼顾”，“执行向前延伸、向后延伸”，“集中执行与分散执行相结合，说服教育与适用强制措施相结合”等方法。上海、福建两地法院还根据实际情况，从保护债权人合法权益又有利于经济发展出发，积极探索“以物抵债”（用产品、物资折抵债务），“分期偿还”（确定时间，逐步还债），“放水养鱼”（放宽还债日期，帮助债务人发展生产，提高还债能力）等新的执行办法，取得较好效果。
对民诉法规定的许多新的强制措施，各地法院既大胆使用，又严格慎重掌握。上海全市一年来共对164个案件的一些被执行人依法采取了拘留措施，并较多地对被执行的资产采取了查封、扣押、冻结、划拨银行存款等强制措施，使一些长期未结的老大难案件，得以顺利解决。
各级法院从克服自身的“地方保护主义”入手，排除阻力，认真办好委托执行案件，如上海高院为执行委托案件作出规定，要求优先执行，及时办理。嘉定县实行“两优先”，“一快三及时”（即优先办理外地委托案件，执行到的财物优先给外地申请人；受委托后，绝不拖延，要求一个月内执行完毕，及时立案、及时执行、及时反馈）原则。福建南平地区坚持“四不”（不偏袒本地当事人、不搞对等原则、不对案件作实体审查、不搞地方保护）的做法。这些措施有力地抵制了“地方保护主义”。
（三）严格执行诉讼程序各项规定，“告状难”状况大有了改观
“告状难”主要指民事、经济案件起诉难和法院审理案件时间过长，当事人见到裁判结果难。民诉法实施后，最高人民法院为了严格执行民诉法的各项规定，制定下发了部分文书式样，供各地实行。并在调查研究的基础上，针对实践中出现的新问题，制定了“关于执行民诉法若干问题的意见”，以指导、推动民诉法的贯彻执行。经过近两年来的努力，“告状难”状况已有改观。
各级法院加强立案管理工作，建立健全了案件受理制度，如上海法院规定接受当事人诉状要开收据。上海嘉定县法院实行“二次审查制”（一是接待人审查并提意见，填写“立案审批表”，二是由庭长审查作出立案与否的决定）。上海杨浦区法院实行“接待预约制”和“指导当事人诉讼”（即指导来信来访诉讼）。厦门市法院切实改变“收易不收难、收小不收大、收近不收远”现象，凡是符合起诉条件的都在法定期限内立案；不符合条件的，也改变过去驳回起诉的办法，裁定不予受理。据上海市高院对杨浦、静安等五个区（县）法院立案情况抽查，从1991年4月至1992年6月受理的案件，均在当事人起诉后7天内予以立案。1992年第二季度上海各基层法院在立案后5天内送达起诉书副本的占受理案件的85%以上。通过上述措施，切实改变了过去长期以来经济、民事案件不结不立、以结代立的现象，“立案难”问题基本得到解决。
严格执行审限规定，解决案件审理时间过长的问题，是各地法院实施民诉法的重点之一。为了将审限规定落到实处，各地法院采取建立健全工作制度，努力改进审判方式等措施，收到较好效果。福建省莆田市涵江区法院采取了“一卡二表三同时”的办法，即设立立案通知卡，案件审理时限登记表和处长审限通知表；在制定岗位责任制的同时，明确办案时限要求，领导检查工作，同时检查审限执行情况，办案人员汇报工作，同时汇报审限情况。上海杨浦区法院制定了《执行审限制度的暂行规定》，对于适用简易程序、普通程序和简易程序转普通程序的案件以及调解、撤诉、判决、注销等方式报结的案件，在时间上、手续上、职责上都加以规定，使审限的执行趋向规范化、制度化。对于超审限的，分别情况给予处理，直到免除职务。对执行审限规定有成绩的进行表扬和奖励。通过上述措施，提高了办案效率。福建全省法院一审民事、经济案件，在法定期限内审结的，占95%。上海市各级法院1991年4月至1992年10月民事、经济案件，在法定期限内审结的占98%。1992年上半年全国各级法院共收一审民事案件，比上年同期上升6.92%，审结一审民事案件813824件，比上年同期的上升6.94%。其中三个月内结案的占82.90%；六个月内审结的占14.16%。超审限的只占3.75%，一般都办理了延期手续。民事、经济案件审理超时限的问题已经得到较好的解决。
二、深入实施民诉法需解决的问题与建议
各地执行民诉法已取得了很大成绩，进一步深入实施民诉法的工作目前也出现了前所未有的好势头。但是，与人民群众的要求和形势发展的需要，还有很大差距。民诉法实施中收案多、结案多、存案也多的趋势仍在发展，“执行难”等问题尚未得到根本解决，产生上述问题的诸多因素仍然存在并且呈继续发展之势。当前，全国上下正在认真贯彻执行小平同志南巡重要讲话和党的十四大精神，改革开放正在逐步深入，在社会主义市场经济体制建立、新旧体制转换过程中，民事、经济纠纷在一定时期内仍将继续增多，同时，社会主义市场经济的发展，必然对运用法律手段调整经济运行的工作提出更高的要求。因此，进一步实施民诉法，仍将是一项十分艰巨的任务。检查组认为，目前，应按照建立社会主义市场经济的要求。针对民诉法实施中存在的问题，抓好如下几项工作。
（一）进一步完善有关民事诉讼的法律法规
我国的民事诉讼活动除了遵循民诉法外，还有一些法律、法规、司法解释等相配套。长期以来，这些法律、法规、司法解释等为保障民事诉讼活动的顺利进行，发挥了重要作用。但是，这些法律、法规特别是直接调整经济运行的部分法律法规，有的是在过去计划经济体制和观念下制定的，有些内容已不适应今天的客观情况，甚至成为社会主义市场经济发展的障碍；有的法规、司法解释及内部规章与法律规定的基本精神不尽一致，甚至相悖。民事诉讼有些环节上还无法可依。上述问题，影响了民诉法的贯彻执行，也妨害了我国社会主义市场经济机制的培育发展。解决上述问题，当前，一是要抓紧对现行法律、法规、司法解释及一些内部规章进行清理。对那些不符合“三个有利于”的标准和建立社会主义市场经济机制要求的法律、法规、司法解释及内部规章及时修改或废止。二是尽快制定出台公司、证券交易管理、房地产管理、律师法等与市场经济密切相关的法律，使民事、经济诉讼各个环节都有法可依。三是通过调研，对民诉法本身的一些规定进行完善。如证人拒不作证、受委托法院拒不给予执行、检察机关监督民事诉讼的具体程序等等，都应在民诉法中予以明确规定。在全国统一立法一时难以出台的情况下，应积极建议、支持地方特别是发达地方的人大常委会先行制定地方法规，以应急需。同时加强全国人大常委会的立法解释工作，通过及时、缜密的立法解释来弥补民诉法规定过于原则之不足。
（二）从根本上解决“执行难”问题
法院生效判决裁定“执行难”的问题在前段民诉法实施中虽有所缓解，但仍是困扰民事、经济诉讼的一个突出问题，也是直接关系到社会主义市场经济机制建立的大问题。因此，必须下大力气从根本上予以解决。“执行难”在当前的主要体现有三，一是在收案多，结案也多的情况下，存案逐年增多。二是存案中多是跨地区的执行难度大的经济案件。截止1992年8月，全国执行未结的案件中经济案件占50.7%。这类案件无论是委托执行还是原判法院直接执行，结果都不理想。三是造成“执行难”的主要因素尚未消除。造成“执行难”的因素很多，如法律规定不完善，案件本身缺乏可执行性，被执行人法制观念淡薄，法院执行机构不健全、执行力量不足等等，但是最主要的是“地方保护主义”在作崇。在民诉法实施中，地方保护主义的表现有多种形式：其一，一些地方政府自行规定，凡到本地查询、冻结、划拨银行存款的外地公、检、法及工商部门要先到本地对口部门加具意见备案后，方能到银行办理手续。其二，一些部门为了自身利益对案件执行不予配合甚至设置障碍，其三，执法机关为利益驱动，积极参与地方保护。如一些法院判决明显偏袒当地当事人，为此甚至发展到争管辖权，法院委托执行本来是一种较好的执行方式，但效果普遍不佳。一些公安、检察机关为保护当地利益直接插手经济纠纷案件。其四，一些地方的个别领导人打电话、递条子为地方利益干预法院审判和执行的事情也时有发生。法院由于经费、住房、子女安排等要靠地方解决，对此往往抵制不力。
从根本上解决“执行难”问题，必须坚决消除地方保护主义。要采取得力措施，坚决实行中央政法工作会议提出的“五个严禁”的要求，即严禁领导干部为维护本地区的不当利益干扰依法办事；严禁打击报复秉公执法的政法干警；严禁政法部门在办案中偏袒本地当事人，作不公正裁决或推卸责任；严禁公安、检察机关插手经济纠纷案件，把合同、债务纠纷混作诈骗犯罪；严禁任何机关和个人阻碍人民法院裁决的执行，不得以扣押人质的方式追讨债款。各级领导干部要支持政法部门坚决抵制地方保护主义，上级政法机关要支持下级机关和干警抵制地方保护主义。对有禁不止、违犯法纪坚持搞地方保护主义的领导干部和办案人员，应按干部管理权限进行严肃处理，构成犯罪的应依法追究刑事责任。人民法院要从自身作起，充分认识执行工作在发展社会主义市场经济中的重要作用，从根本上扭转重审轻执观念。要采取措施加强法院执行力量，提高执行工作水平。通过调查研究，总结推广执行工作的先进经验，纠正执行工作中的问题。要主动争取党委、人大、政府的支持。同时，地方人大、政府应创造条件，努力改善法院执行的外部环境，帮助法院从根本上解决“执行难”问题。
（三）加强法院自身建设提高执法水平
法院是执行民诉法的主体，进一步实施民诉法必须搞好法院的自身建设，提高执法水平。当前，法院执行民诉法的工作存在以下三方面不适应的情况：一是一些应受理案件未受理，一些案件审判质量不高。检查组所到之处，都发现过一些该受理而不受理的案件，有的甚至连不予受理的书面裁定都未作，变相剥夺了原告的上诉权；一些案件超审限情况也比较严重，一些审判人员水平不高，判决书制作质量低，甚至产生错案。二是少数干警违法乱纪，甚至循私舞弊、贪赃枉法，引起群众强烈不满。三是经济、民事审判力量、法庭建设等难以适应需要。当前法院的民事、经济案件占法院案件总数的70-80%，而这方面办案人员仅占法院干警总数的50-60%，随着社会主义市场经济体制的建立，法院经济、民事案件还将在一定时期内大幅度上升，这种任务与力量不相适应的矛盾还会加剧。长期超负荷工作，使干警身体素质下降，也影响了办案质量。这也是造成超审限问题的重要原因之一。法院装备水平较低，办案经费普遍紧张。办公条件特别是基层法院和人民法庭办公条件简陋，开庭无场所，影响了工作的发展。
法院应高度重视自身建设问题，结合学习贯彻小平同志南巡讲话和党的十四大精神，采取得力措施，提高干警政治素质和业务素质，围绕发展社会主义市场经济的要求，调整加强经济、民事审判力量，深化内部改革，建立健全各项规章制度，切实提高办案质量。法院要积极争取地方党委、人大、政府的支持，解决经费、装备、审判庭建设等方面存在的问题。地方政府应保证法院办案经费，积极支持法院提高装备水平，应有计划地逐步解决法院办公用房和审判庭建设问题。
（四）完善监督机制，加强检察机关、各级人大常委会对民诉法实施的监督工作
对民诉法实施的监督工作，尽管各地作了积极探索，也取得了成效，但从整体上看，还处于比较薄弱的境况，尤其是检察院的监督远不能适应需要。检察机关对民诉法的实施负有监督职责，但由于法律对此规定不够具体，实践中，检察机关与人民法院在监督的具体程序、方式等问题上产生分歧，严重影响了这项工作的深入开展。同时，检察机关本身民事检察力量薄弱，监督机构也不够健全。地方各级人大常委会对民诉法实施的监督工作也不够有力，普遍处于起步阶段，需要引向深入。检查组认为，我们应从建立发展社会主义市场经济体制的高度来认识监督民诉法实施的重大意义，进一步加强人大常委会和检察机关对民诉法实施的监督工作。各级人大常委会应把定期检查民诉法的实施情况纳入执法检查计划。应通过立法解释，明确检察机关监督民事诉讼的职责及其程序、后果。要进一步完善上级法院对下级法院和法院内部自我监督机制。检察机关要调整充实民事诉讼监督力量，建立健全专门机构和各项工作制度，积极探索、加强对民事诉讼的监督工作，保障民诉法的深入贯彻实施。
全国人大内务司法委员会
1993年2月1日
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