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关于检查《中华人民共和国行政诉讼法》执行情况的汇报 http://www.law-lib.com 1992-12-25 18:27:28
——1992年12月25日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
全国人大法律委员会副主任委员 顾明
根据人大常委会检查执法情况的部署，法律委员会于4、5月、11月间组成三个检查组分赴浙江、山东、贵州、湖南、四川五省，召开座谈会，听取省和部分市、县人大常委会、法院、检察院、有关行政机关、律师和法律专家的意见。从了解到的情况看，各地实施行政诉讼法都做了大量工作，取得了一定成效。行政诉讼法的实施，开始起到了推进我国民主法制建设的作用。同时也存在一些需要进一步研究解决的问题。现将主要情况报告如下：
一、实施行政诉讼法取得了初步成效
（一）保障了公民、法人和其他组织的合法权益。广大群众通过学习行政诉讼法，增强了法制意识，敢于运用“民告官”这一法律武器维护自身合法权益的日益增多。据统计，行政诉讼法颁布实施以来，山东、浙江、湖南、贵州、四川五省法院受理行政案件数量逐年增加，受理行政案件的种类不断增加。例如，四川省在行政诉讼法实施后两年受理行政案件3717件，比行政诉讼法实施前五年受理案件之和还多48%。贵州省各级法院受案类型从行政诉讼法实施前的十几类，增加到三十几类，增加受理了不服收容审查、劳动教养，不服计划生育罚款和征收超生费，不服乱摊派，不服乡政府处罚等提起的诉讼。
人民法院通过审判，撤销违法的具体行政行为，保护了公民、法人和其他组织的合法权益。例如，济南市、区（县）两级法院，自1990年10月至1992年3月，经审判依法撤销（包括变更）的具体行政行为占全部行政案件的42.4%。山东省法院自1990年10月至1992年3月，受理不服劳动教养、收容审查行政案件22起，判决撤销5起。四川省某县法院受理的3起涉及三个乡205户农民告乡政府乱收费、乱摊派的行政案件，法院依法撤销了乡政府的具体行政行为，责成乡政府退还多收取的费用。公开宣判后，205户农民热泪盈眶，奔走相告，600多人聚集法院门口放鞭炮，高呼共产党万岁。长沙市杨明远眼镜店经理胜诉后感慨地说，法律是至高无上的。
（二）维护了行政机关依法行使职权。据统计，近两年湖南省各级法院维持合法的具体行政行为883件，支持了行政机关依法行政。浙江省象山县人民法院审结6起土地行政案件，维持了3起，部分维持、部分变更2起，维护了土地管理法的实施，保障了国家、集体所有的土地不受侵犯，有效地遏制了违法占地占房的无视法纪行为。贵州省安顺地区一公民私自占地建房，群众多次向有关部门控告，都未解决问题。在清查违章建私房工作中，土地管理局对他进行处罚，他不服诉至法院，法院判决维持土地管理局的处罚决定，群众对此拍手称快，有些私自占地建房的人亦受到了教育，自动拆除了违章建筑。
（三）促进了政府工作法制化，行政诉讼法颁布后，各省、市都采取多种形式学习、宣传行政诉讼法，领导干部带头学法，对执行人员进行培训，建立健全了政府法制机构和行政复议机构，使行政机关工作人员依法行政的观念有所增强，执行水平有所提高。
为了使行政机关行使职权符合法律、法规的规定，行政机关清理了大量的规章和其他规范性文件。四川省清理规章和其他规范性文件244件，清理后废止53件，部分修改51件。重庆市对解放以来至1991年制定的636件规范性文件进行了三次清理，清理后废止283件。湖南省对具体行政行为是否有执法根据进行了检查。该省益阳地区清理具体行政行为433种，停止了没有执法根据的具体行政行为61种。
为了保障行政执法有法可依，各省加强了地方性法规的起草、制定工作。
各级政府还开展了行政执法监督检查。四川省清理了1991年底前的收费项目，取消和调整不合理收费2000多项，减轻群众负担12亿多元。长沙市对群众反映的三乱问题进行了检查，两年来全市查出乱收费累计金额达1375万元，取消乱收费项目169个，查出乱罚款283万元，乱摊派1304万元。针对执法中的问题，长沙市建立和完善了执法制度。
行政机关加强了行政复议工作和行政诉讼的应诉工作。自1990年10月至1991年7月，四川省各级行政机关共办理行政复议案件5000余件。对于被诉的案件，有的领导同志能亲自出庭应诉。湖南省衡阳县县长彭辉近两年先后当了8次被告，次次出庭应诉，提高了政府威信，推动了本地区行政诉讼工作的开展。
（四）公民、法人和其他组织不服具体行政行为依法提起行政诉讼，增加了对行政执法进行监督的渠道，帮助各级人大常委会实施对政府机关的监督。例如，贵州省自1989年以来，每年的省人民代表大会都听取省法院行政审判工作情况报告。贵阳市人大常委会自行政诉讼法实施以来，对行政执法和行政审判工作情况视察20多次，听取市政府行政执法情况汇报13次。湖南省邵东县法院将一些乡政府对行政诉讼不应诉的情况及时向人大常委会报告，使这个难题得到解决。
二、行政诉讼法实施中还遇到不少阻力和问题
（一）对行政诉讼法的宣传，特别是对具体案例的宣传不够。行政诉讼法实施已两年，仍有相当一部分群众不知道这个法，很多群众存在着“民告官，告不翻”的思想，担心官官相护，担心赢了官司，高兴一阵子，难受一辈子。有的律师不敢当行政诉讼原告的代理人。有的案件，行政机关作出的具体行政行为违法，被法院依法撤销了，但没有通过报纸、电视、电台等新闻媒介对这些案例进行宣传，用具体案例来打消公民、法人有冤不愿告官、有理不敢告官的顾虑。
有的同志提出，行政诉讼法颁布时，各级各部门对宣传工作很重视，后来就无声无息了，实施一周年也没有象其他法那样搞周年纪念活动。法院的同志上街搞普法宣传，有的老百姓认为行政审判庭是负责法院后勤工作的。曾经有个治安行政案件，法院依法撤销了公安机关的拘留决定，本来新闻单位准备发消息，有关部门不让宣传，只好作罢。有些法院的同志反映，他们给新闻单位写的稿子不少，但刊登的不多。
（二）有的行政机关对实行行政诉讼制度的必要性和重要性的认识不够。
有的行政机关认为，行政诉讼法实施早了，“超前”了。有一个乡政府的一位负责人到法院公开讲，行政诉讼法是一部超前的法律，不符合中国国情。法院监督政府，政府工作没法搞。
有的行政机关原则上认为行政诉讼法很重要，但就是怕当被告。有的上级行政机关，把有无行政案件作为对下级行政机关考核验收的标准，如果败诉了还要“扣分”，这就更加助长了行政机关不愿意当被告的心理。
有的行政机关为了避免当被告，作出具体行政行为时不告诉当事人诉权，不出书面处理决定，甚至恐吓、阻挠当事人向法院起诉。贵阳一公司经理反映，他因经济纠纷被某县公安局无辜收审15天，释放时，公安局说没有继续收审的必要，还威胁说你要提起行政诉讼，就叫检察院批捕你。
有的行政机关不了解行政诉讼的积极意义，放松执法，在行政管理上持消极态度。有的行政机关怕处理问题后，当事人不服起诉到法院，对案子拖着不办。有的行政机关以当事人不告状为前提，执行罚则讨价还价，进行“议价处罚”。
有的行政机关当了被告不应诉，不答辩，不移送有关材料，不提交作出具体行政行为的规范性文件。某县有12个乡政府在行政诉讼中当过被告，其中85%在诉讼中不积极应诉，既不及时举证，又不认真答辩。
有的行政机关在原告起诉后，通过各种关系向原告甚至法院施加压力，干预法院行使审判权。某市有一个公民，不服该市某公安机关的处罚，向法院起诉后，被告多次向原告施加压力说：你告状，我们要送你去劳教。迫于压力，原告撤回了诉讼。某省有个乡政府所作的具体行政行为，被县法院撤销了几件后，该乡政府领导就扬言若法院再让他们败诉，换届选举时就不投法院院长的票了。
还有的行政机关败诉后，不履行判决，也不交诉讼费。浙江省高级法院的同志反映，有一个市的某些行政机关败诉后未交的诉讼费累计1000多元。
（三）通过实施行政诉讼法，发现一些行政机关的违法现象比较严重。有的行政机关执法随意性较大，以言代法，以权代法，以罚代刑。有的运用行政手段非法干预经济纠纷，五省的同志都反映了公安机关将经济纠纷的一方当事人收审的问题，是根本违反有关规定的。某省工商局《对为被骗者追回货款收取办案费的批复》中称：经请示国家工商行政管理局经检处答复，为被骗者追回货款，按追回货款数，收取5%办案经费。为了增加收入，有的工商机关非法关押经济纠纷的一方当事人。
有的行政机关作出具体行政行为证据不足，程序违法，超越职权，滥用职权，以权谋私。例如，山东省潍坊市两级法院两年内判决行政机关败诉或由行政机关改变原处理决定的案件112件，其中因超越职权、滥用职权的达66件，占近60%。又如，有的乡人民政府不顾法律规定，越权处理治安、工商、税务等案件。有的公安机关将公民先“劳教”、“收审”，再补办手续，并且不允许在劳教、收审期间提出行政诉讼。有的工商部门扣押财物不给凭据，处理扣押财物不通知当事人参加。有的税务部门查税时穿着检察院服装，先抓人后查税，群众意见很大。还有的行政机关不履行法定职责。
（四）有的法院对审理行政案件有顾虑。
有的法院违反行政诉讼法规定不肯受理案件。例如，有些地方存在对劳动教养、收容审查、计划生育的案件该立案而不立案的现象。有的法院认为，法院有许多实际问题要求助于政府机关，得罪不起，多受理一案不如少受理一案，多受理一案就给法院脖子上多套一根绳索。有的法院领导甚至指责行政审判庭不该受案，有的法院规定受理行政案件要由院长批准。
有的法院将原告起诉的行政案件，先交行政机关协调，待协调一致后，再按协调意见裁判。不少法院对违法的具体行政行为，该撤销的不开庭判决撤销，而是劝说行政机关改变具体行政行为后，再动员原告撤诉，甚至在原告、被告之间反复谈判协商，让双方让步，动员原告撤诉。
从法院审理行政案件结案的情况看，撤诉率高是一个突出的问题。有的法院自行政诉讼法实施以来，没有判决撤销过具体行政行为，而撤诉占结案总数的比例，高达50%至75%。这些法院受理行政案件的数量，也往往是下降趋势，山东省有一个市法院，自1992年1至5月，未受理一起行政案件。
由于行政审判面临的实际困难较多，承受的压力较大，不少行政审判人员对搞好行政审判工作信心不足，不安心从事行政审判工作。某市两级10个法院全部行政审判人员39人，有50%以上不安心工作，其中12名正副庭长反映行政审判工作难搞，想调动工作。由于有的法院行政案件不多，行政审判人员常常被抽去干别的事情。某省一个中级法院，7个基层法院撤销了行政审判庭。有的法院虽然有行政审判庭，但达不到合议庭的法定人数。
（五）在实施行政诉讼法的过程中，发现有的法规和法律不一致。例如，土地管理法规定，对农村居民、城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的房屋。并没有罚款的规定。而有的地方关于实施土地管理法的地方性法规，对这类行为增加了可以罚款的规定。
有的规章与法律、法规不一致，有的规章之间互相打架，造成执法困难。
三、对今后实施行政诉讼法的建议
行政诉讼法是促进我国民主法制建设的重要法律。随着行政诉讼法的进一步实施，公民基本权利得到有效保障，必将对调动广大人民群众进行社会主义现代化建设的积极性日益发挥重大作用。为了更好地实施行政诉讼法，检查组在五省检查行政诉讼法执法情况后，分别与这些省的人大、政府、法院等部门的领导同志交换了意见。从五省的情况看，建议今后实施行政诉讼法要抓好以下几项工作：
（一）建议继续加强对行政诉讼法的宣传，可以考虑有选择、有重点地将一些案例在报纸、电视台、电台上进行报道，用实际事例宣传行政诉讼法，使干部群众进一步提高对行政诉讼法重要意义的认识，增强法制观念，提高执法的自觉性，消除思想顾虑。
（二）建议地方人大常委会对行政诉讼法的执行情况进行检查，总结经验，改进工作，研究解决一些当地能够解决的问题。湖南省黔阳县公安局在一起有重大影响的行政案件败诉后，及时吸取教训，由县局领导带队逐乡、逐镇检查派出所的行政决定，纠正违法决定200余起，这种做法值得表扬和提倡。目前行政案件撤诉率很高，一般达到行政案件受案数量的40%左右，有的高达75%，应当在分析原因的基础上研究改进办法。有的地方赔偿费用没有落实，使公民、法人受到的损失得不到及时赔偿，也应当研究解决。
（三）建议政府继续提高行政执法人员的素质。从行政诉讼的情况看，大量行政案件告的是基层行政机关执法人员的违法行为，因此提高基层执法人员的素质很重要。某市的市、县、乡三级政府当被告的案件79件，其中告乡政府的74件，占94%，乡政府败诉和部分败诉的占92%。某市法院受理告乡政府的行政案件70件，判决败诉46件，占65.7%。某省有一位公安干部作为诉讼代理人不知道公安部《关于公安机关贯彻实施行政诉讼法若干问题的通知》，公开在法庭上说：“我们不知道有这个文件就可以不执行。”
（四）要根据小平同志的南巡重要谈话和党的十四大精神，高度重视法制建设，抓紧制定有关建立和完善社会主义市场经济体制的法律、法规；加紧清理并及时修改或者废止不适应市场经济发展要求的原有的法律、法规和规章，避免法规、规章与法律不一致的问题；加快出台与行政诉讼法有关的法律（如国家赔偿法等），为进一步实施行政诉讼法提供比较完备的法律保障。
（五）建议在地方各级领导干部中培养、选拔一批学法、懂法的干部。我国正在加快改革开放，加强民主法制建设，必须拥有一批有丰富经验、精通法律的人才。当前从各地情况看，省、市、县各级领导干部中熟悉法律的不多，随着政府职能的转变，今后必将更多的以法律手段来调控经济。为了适应建立市场经济和开展国际经济贸易、技术合作的需要，在省、市、县各级领导干部中有步骤地配备一些懂法的干部是十分必要的。
以上汇报当否，请审议。
全国人大法律委员会
1992年12月17日
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