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关于检查《水法》实施情况的汇报 http://www.law-lib.com 1992-9-1 16:30:23
──1992年9月1日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
全国人大财经委员会副主任委员 张根生
1992年5月29日至6月21日，全国人大财经委员会组成水法实施情况检查组，在水利部的配合下，对河北、河南、宁夏、陕西、江苏、浙江等6省、区进行了检查。检查中听取了各省、区人大、政府和水利部所属海委、黄委、淮委、太湖局等流域机构贯彻实施水法的情况介绍，还到了40多个地、市、县和一些乡镇村、企事业单位、水利基层管理单位、水利枢纽工程和建设现场、严重缺水地区进行实地考察，多次召开座谈会，听取了有关方面和基层干部群众的意见和建议。检查结束时与省、区领导交换了意见。各省、区人大、政府及其水利主管部门，对这次检查十分重视，作了较好的准备，提供了有关资料，并派出有关负责同志参加检查。与此同时，全国其他省、区、市人大财经、农业委员会也按照部署对水法实施情况进行了检查，并送来了报告。现将检查的主要情况报告如下。
一、实施水法取得的成绩
水法颁布4年来，各省、区、市在贯彻执行中做了大量工作，取得了明显成绩。
大力宣传水法，增加了全民的水法制意识。各省、区、市都把水法作为重要内容列入全民普法规划。每年7月举行“水法宣传周”活动，广泛运用广播电视、标语口号、印发材料、文艺节目、举办知识测验等多种形式，大力开展宣传教育活动，增强了广大干部群众依法治水的观念，宣传了水法规知识，为贯彻水法打下了一定的思想基础。
制定了一批与水法配套的地方性法规和规章。水法颁布以来，已有16个省制定了水法实施细则，各级人大、政府还结合当地实际，陆续制定了一批配套性法规、规章或规范性文件，把水法的有关规定加以具体化，提高了水法的可操作性，推动了水法的贯彻实施。
加强了水执法体系的建设，强化了水资源管理。各级政府普遍设立了水行政机构，通过培训、考核，任命了一批水政监察人员、水保监督员、河道监理员，初步形成了省、地、县、乡四级管理网络；在一些重点工程水域地区设立了水利公安机构，为水法的实施提供了组织保证。各地普遍加强了水资源管理，统一规划工作正在进行；计划用水、节约用水取得初步效果；水费征收已全面进行；河道管理工作有所加强。各级水政机构积极调处水事纠纷，并配合公安司法部门查处了一批水事违法案件。如江苏省1991年查处各类水事案件1367起，其中刑事案件352起。通过严格执法管理，水事纠纷和违法案件逐步减少，水利秩序有所好转。
水法的实施推动了水利建设，提高了水资源的使用效益。近几年，国家和各地方都程度不同地增加了水利投资，兴建和更新改造了一批水利工程。宁夏回族自治区坚持开发黄河水，使灌溉面积大幅度增加。不少地区因地制宜地推广渠道硬化、管道送水、喷灌等节水措施。河北雄县利用兴建的“两网化工程”，引洪回灌补源，使全县地下水位回升了5米；江苏的望虞河工程，关系到太湖地区的防洪和经济发展，经过半年多的紧张施工，一期工程已竣工通水；黄河小浪底枢纽工程已经开始动工，各省、区、市还兴建了一些本地区的中小型重点工程。江苏、浙江、陕西安康等遭受洪涝灾害严重的地区加强了防洪工程建设，抗洪能力有所提高。
各省、区、市贯彻实施水法取得了较好成绩。但是，也不能估计过高。近两年的水利建设大都是岁修和农田水利工程，新建的大中型水利工程很少，水法实施中仍存在不少问题，各地的发展也不够平衡。
二、实施水法需要注意解决的几个问题
⒈水资源紧缺日趋严重。
我国是水资源紧缺的国家，人均水资源量仅2410立方米，是世界人均水平的1/4。水资源量在时空分布上也很不均匀，约有70%的降水和径流集中的汛期；长江以南水资源量占全国的81%，而淮河以北只占14.4%，人均只有900多立方米。特别是京、津、冀、豫、鲁、辽、晋等地区，人均水资源量仅400立方米，只相当于全国平均水平的1/6。陕、甘、宁等西北各省区降水量更少。近些年，随着工农业的发展和人口的增加，水的供需矛盾和城乡争水的情况日益突出。因缺水每年有1.2亿亩有灌溉设施的耕地不能很好发挥效益，全国467个城市中约有300个缺水，有些城市的工业生产和人民生活已受到严重影响。大量超采地下水引起地下水位大幅度下降，部分地方发生地面下沉、海水内侵、河口淤积。河北省平原地区每年水位下降1米，按此趋势发展，再过七、八年，70万眼机井将大部分被迫提前更新或报废，提水成本和能耗将成倍增加。西安市由于地下水严重超采，造成地面不均匀下沉，有的建筑物发生开裂，路面出现裂缝。该市西北纺织工学院的供水量只是需要的1/5，6千多名师生烧饭、喝水、洗衣都遇到很大困难。著名水乡江苏省的苏、锡、常三市，由于地下水位逐年下降，已形成7000平方公里的大漏斗区，部分地区地面沉降0.8─1米。严酷的事实说明，我们正处在一场日益严峻的水资源危机之中，水资源紧缺已经制约国民经济的发展，影响人民的生活，如果不及早采取有效措施解决，将会造成严重后果。对此必须使全国人民特别是各级领导干部有一个清醒的认识。
⒉水污染状况令人担扰。
防治水污染是保护水资源和生态环境的重要内容，一些地方和企业做了大量工作，并取得较好的效益。如陕西化肥厂投资近400万元修建污水处理回收装置，年处理污水200多万吨，大大减少了污染，还节约了用水。但从检查的情况看，河北、河南、江苏等省的一些湖泊、河流、水库，水污染相当严重。“华北明珠”白洋淀、江苏的第二大湖洪泽湖曾多次发生突发性严重污染事故，造成鱼类大批死亡，水厂停产。由于上游大量排放污水，洪泽湖1989年春发生的一次污染事故就造成直接经济损失1250万元。保定市每天向下游排污水25万吨，白洋淀口就有一个750万吨的大污水塘，如不下决心治理，长此下去，“华北明珠”将不复存在。河南省荥阳县唐岗水库因郑州铝厂长期排污，使库水含碱量过高（ＰＨ值达10），已完全不能饮用和灌溉，鱼虾绝迹，一座库容达2400多万立方米的中型水库完全报废。江苏省太湖流域水资源总量167亿立方米，而排入污水量年达18亿立方米，污径比1：9，水质逐年恶化。
造成水质污染的原因，主要是有关部门和化工、造纸、冶金、采矿等企业对水污染的严重性、危害性认识不够，存在着先建设后治理污染的思想，未严格执行建厂和防治污染必须同时进行的国家法律规定。有的不愿在防治水污染上增加投资，甚至有的企业认为交了排污费就可以合法排污了，以致已经发生的问题长期得不到解决，新的水污染又不断增加。
⒊水法规不够完善配套，影响水法的贯彻实施。
水法中有的条文规定比较原则，需要通过一系列的配套法规予以明确，以增强可操作性。其中第32条、第34条明确规定由国务院制定“取水许可制度”和“水资源费征收办法”。但水法已颁布4年，这两个法规至今尚未出台，给具体执行工作增加了很大困难。各地还反映，由于水法实施细则未制定，有关部门对水法某些条文理解上各执己见，各行其是，不能协调配合，还经常发生矛盾和纠纷。比较突出的是在城乡水资源的统一管理和发放取水许可证、收取水资源费方面的矛盾；在河道采砂、地热水、矿泉水、通航河道的河岸保护以及治理水污染等问题上也存在分歧意见。这些问题严重影响了水法的贯彻实施。由于法律规定不明确，法院也无所适从，难以判处。
⒋水利工程设施老化失修，效益衰减。
我国水利工程大部分是六、七十年代修建的，长期以来老化失修，再加上人为破坏，其功能、效益降低。如河南林县红旗渠已建成20多年，干渠、支渠时有部分坍塌，渠道渗漏严重，水利用率已下降20%。还有些水利设施遭受人为破坏严重。如水坝坝顶超载行车，内河机动船波浪冲击堤岸，在河道中设障，偷盗防汛设施器材，乱挖堤土等等。由于近十年来，国家对水利建设投资下降，水利工程供水长期实行低标准收费，而且实际收取率较低，设备老化失修，不少工程难以维持再生产，形成了工程修的越多，背的包袱越重的局面。这种状况在全国普遍存在，需要尽快解决。
⒌水库移民的遗留问题。
这次检查中反映，三门峡水库已建成30年，但移民问题尚未解决好，陕西十几万移民的生活生产困难仍很严重。据水利部门估算，在全国的水库移民中，大约还有30%（300万人）的移民程度不同地存在遗留问题。
三、进一步实施水法的建议
⒈完善水法制建设，加强水资源的统一管理。
根据我国水利资源严重短缺，城乡用水矛盾日益增加和地下水相通的情况，城乡水资源必须统一管理，制定水法的基本意义也在于此。检查中，不少地方对水法第9条提出了修改的建议。该条规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。”“国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。”由于这一规定涉及部门之间的分工不够明确，工作中存在扯皮现象，有的部门还自行向下发文件，强调归本部门管理，给地方上增加了困难。目前全国仍有十三、四个省未能解决这个问题。天津等省市人大财经委员会提出，水法第9条应尽早修改，水的管理只能统一管理和分级管理，不宜分部门管理，只是水的使用可以分部门管理。为了解决好这个问题，建议在适当的时候修订水法，未修订之前，先请国务院在有关法规中进一步作出明确的规定，对违背水法及过去发出的和国务院规定不一致的文件应一律停止执行。
⒉搞好水资源的统一规划，加强水资源宏观调配的步伐，合理开发利用和重视保护水资源。
在规划中要统筹兼顾，充分考虑各方面用水的需要与可能。要坚持计划用水，节约用水，工业循环用水；在水资源紧缺的地区，要限制耗水量大的建设项目的发展。要把防洪防涝、抗旱、节水灌溉、防治水污染、水土保持、确保城乡居民生活用水、水利项目的建设作为重要的内容，列入规划，资金来源要有可靠的保证。规划一经批准，要采取有力措施，确保落实。
为了解决我国北方地区尤其是华北地区严重干旱缺水问题，应加强水资源的合理调配，及早兴建南水北调工程。现在黄河年可用水量共580亿立方米，其中用于冲砂入海210亿立方米，可用于灌溉的370亿立方米，已基本用完。因此，引长江水北调是解决华北地区水资源紧缺的根本性措施。其中，东线工程方案已经作了勘测设计论证工作，并列入了国家“八五”计划，冀、津和海委会希望及早批准开工建设。东线工程引水量过黄河约50亿立方米，只能缓解天津、河北部分地区的缺水矛盾。中线工程引水量约200亿立方米，可以解决河南、河北、北京一定时期缺水问题。因此，要抓紧中线方案的勘测论证工作，争取早日列入计划。京、津、冀、鲁等省市强烈提出为缓解华北缺水状况，东线、中线工程都应当上，不应再争论不休，久拖不决。与此同时，还应大力开展节约用水，因为即使南水北调工程能够上马，也要几年甚至更长时间才能发挥效益，而且建成后水资源仍是紧缺的。这就要求工业、农业、城乡人民用水都要长期立足于节约用水。
要十分重视和保护好有限的水资源，切实加强水污染的防治。要采取有效措施，严格控制污染源，限期治理污染大户，乡镇企业也要认真注意防治污染，逐步实现对排放污水的浓度和总量的双重控制。
⒊增加水利投入，加强水利建设。
水利是国民经济和社会发展的基础性产业，无论从国家当前和长远利益出发，都需要进一步加强水利建设。但是，自八十年代以来，国家对水利的投资比重大幅度降低，近几年虽有所回升，也仅为国家基建总投资的3%，仍大大低于“二五”至“四五”时期6.7─8%的水平，远远不能适应水利建设的需要。建议国家增加对水利建设的投入，使水利建设投资比例逐步达到“二五”至“四五”时期的平均水平。各地区要建立水利建设基金，开辟多元化的投资渠道，广泛筹集社会资金，组织农民投资投劳，并利用一些国外优惠贷款，投入水利建设。解决水利建设资金不足的一个重要途径，就是要贯彻改革精神，使水资源商品化，为此，要适当提高水资源费的收费标准，逐步建立水利设施自我维持、自我发展的良性循环机制。
水利建设的投资，要首先用于改造老化失修的重点工程，同时要兴建一批新的重点工程项目。大量的中小型农田水利工程则主要依靠地方和发动群众进行维修。
各级政府和有关部门要关心在水文站、水管站、水土保持站等基层工作的广大职工和技术人员，他们长期在第一线，生活艰苦，应积极帮助其改善工作条件，解决生活困难。
⒋妥善解决移民安置和缺水地区群众的饮水问题。
进行水利建设要特别注意安置好移民的生产与生活。要贯彻综合开发就近安置的方针，因地制宜地进行，必不可少的资金要打足。对于历史上遗留下来的移民问题，应采取有效措施，限期予以解决。同时，建议国家和各地区政府设立专项资金，争取在七、八年内基本解决目前8200万山区、牧区群众的饮水困难，否则，达到小康水平时还不能解决饮水问题，是说不过去的。
⒌深化宣传工作，促进水法的贯彻落实。
应继续广泛深入地宣传水法，提高宣传效果。要使宣传更加具有广泛性，把水法宣传面扩大到学校、机关、部队、企事业单位和全体人民之中去；要使宣传更加具有针对性，不断丰富宣传内容，密切联系实际，结合国情、民情、水情，注重运用活生生的典型事例进行宣传。要注意加强对各级领导干部的宣传，使水资源的有限性、缺水的严重性、节水的紧迫性、水污染的危害性、水患的危险性成为各级领导干部和广大群众的共识，从而牢固地树立水法制观念，提高依法治水、管水、用水的自觉性，为水法的贯彻实施奠定思想基础。
以上报告，请审议。
全国人大财经委员会水法实施情况检查组
1992年8月15日
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