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全国人大财政经济委员会关于视察四川、河南、辽宁三省实施《中华人民共和国土地管理法》情况的汇报（摘要） http://www.law-lib.com 1991-12-26 22:08:03
──1991年12月26日在第七届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
全国人大财经委员会副主任委员 张根生
继去年冬天全国人大常委会委员视察山东、广东、福建等六省《土地管理法》实施情况之后，最近，全国人大财经委员会会同国家土地管理局，又对四川、河南、辽宁三省实施《土地管理法》的情况进行了视察。视察组听取了三个省人大、政府、土地管理部门及沈阳、大连、郑州、成都等17个市县的情况介绍；深入到经济开发区、乡镇村、企业、土地开发现场进行了实地考察；召开了座谈会，听取了基层乡镇长和土地管理员的意见；视察组工作结束时，分别同省领导交换了意见。从总的情况看，各省市认真贯彻实施了《土地管理法》及各省制定的《土地管理实施办法》，取得了明显的成效。但在执法过程中还存在不少问题，需要引起重视。现将视察情况简要报告如下：
一、实施《土地管理法》的基本情况
《土地管理法》颁布以来，各省市县都把保护耕地作为一项基本国策，制定了配套法规，建立了土地管理机构，强化土地执法检查，加强土地管理基础工作。各省把《土地管理法》作为重要内容纳入普法规划，深入进行宣传教育，增强了全民的土地国情、国法、国策意识和法制观念。今年6月25日是第一个“全国土地日”，许多城市主要领导同志亲自上街进行了一次广泛的宣传。在内容上特别强调了结合当地实际，增强土地危机感、紧迫感，使“珍惜方寸土，留予子孙耕”、“功在当代，利在千秋”的口号深入人心。今年的特点是，许多地方已把教育重点转向党政机关、企业、事业单位特别是领导干部。实践证明，坚持执法和出现违法，关键在各级领导干部。这三省的成人受教育面已达80％左右，逐步树立了“管土地有法、用地要依法、违法受处罚”的法制观念，强化了土地的公有制观念、有偿使用观念，提高了珍惜土地的自觉性。同时，各省人大、政府还分别制订、颁布了一系列配套的地方性法规及实施细则，使土地管理工作逐步法制化、规范化，为《土地管理法》提供了具体实施保证。
严格土地执法，全面清理违法占地和越权批地，加强土地监督检察，基本上刹住了乱占滥用耕地的歪风。如四川省清理非农业用地152万亩，其中违法占地76.9万亩，大部分已分别进行了处理；河南省查出违法占地140万亩，共收回土地9万多亩，退地复耕7万多亩；辽宁省共查出违法占地案件4.2万起，收回国有土地1.96万亩。通过土地执法监察工作，土地管理秩序趋于好转，违法案件显著下降，四川省由1982年──1986年年平均20万件下降到1990年的6.9万件；河南省1990年下降到18144件；辽宁省的违法占地案件也有大幅度下降。
但是，对实施《土地管理法》的成果还不能估计过高，土地管理的任务仍相当艰巨。首先是，执法难依然存在。一些干部特别是领导干部的土地法制观念还比较淡薄，违法案件继续发生，查处工作仍面临不小的阻力。有些单位只顾眼前和本位利益，征而不用，造成荒芜；农村非农业用地超过批准面积的随处可见，尤其在修建公路、兴办乡镇企业占地中，很多是不依法办理手续。其次是，城市土地统一管理还没有解决，成为当前的突出问题。城市中任意占用土地，非法转让、出租土地的现象更为普遍，国内各单位占用国有土地有偿使用制度基本上仍未实行，土地增值和级差地租大部分流入了单位和个人手中。而在黑市交易的，既偷漏税款，更使国有土地增值的收入全部流失。其三是，《土地管理法》本身不完善，有些条款可操作性差，在实践中产生了日益突出的矛盾，亟需进一步修改完善，以适应土地管理工作不断深化的需要。
二、耕地继续减少，人地矛盾日益突出
各省都十分重视土地开发工作，坚持“开源”与“节流”并举。四川省非农业建设占用耕地已从1985年的41.3万亩，逐年下降到1990年的9.47万亩。同时，大力开发新的土地资源，近三年全省已投入资金4282万元，新开发土地111万亩，既缓解了耕地减少势头，又保证了经济建设和社会发展需要，已连续三年实现新增耕地与建设占用耕地持平有余。辽宁省对土地开发和复垦工作，制定、落实了各项优惠政策，充分调动了各个方面开发复垦土地的积极性。“七五”期间，全省共开发复垦土地72万亩，其中耕地41.3万亩。特别是1990年，全省开发复垦土地24.1万亩，其中耕地17.7万亩，是近十年来完成最好的。河南省大力提倡开发旧宅基地，复垦废弃地，力争做到“占一复一”、“占一复二”。但从三省来看，土地形势仍很严峻，四川省是一个人口最多的农业大省，到2000年，全省人口将达到1.22亿，即使现有耕地不减少，人均耕地也将从现在的0.88亩（解放初为人均1.83亩）下降到0.78亩。原来土地较多的河南省已降到人均1.2亩，低于全国平均水平。辽宁省人均占有土地也由解放初的3.88亩降到1.34亩。从全国情况来看，人多地少的矛盾越来越尖锐，即使能够保持耕地总量不再减少，人均占有量也要下降。因此，全国都必须对土地形势的严峻性和人地矛盾的尖锐性有一个清醒的认识。一定要坚决贯彻执行党的十三届八中全会决定的精神，保证本世纪末耕地面积稳定在现有水平上，各地应该尽力多开发一些耕地，关键是要增加投入。建议国务院考虑今后把征收的土地使用费、耕地占用税至少有一半以上用在土地开发上，收好、管好、用好，对于贫困地区应适当照顾，中央、省、市、县都要专款专用，取之于地，用之于地。
三、加强城市土地统一管理，切实贯彻城市国有土地有偿使用的法律
四川省政府经过多次研究，在1988年、1990年两次决定将所有城市国有土地全部交由省土地管理部门管理，包括区划和地籍、地政工作，实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让。该省还确定重庆、乐山、广汉（县级）三市为城市国有土地有偿使用的试点，并已完成土地申报登记，正在进行发放国有土地使用证，分段评估地价，确定如何收取土地使用费。广汉市明确划分职能，土地归土地管理部门管理，房屋归房产部门管理，两个单位密切配合。转让房屋过去都由房产部门管理，土地随房屋走，忽略了房屋地基的价值。随着城市经济的发展，城市土地增值很大，应该对土地实行严格管理，评估定价，并把土地转让中的增值部分收归政府，避免流失。因此，把城市土地由国家土地管理部门统一管理起来比较有利，也符合《土地管理法》的规定。
随着我国经济的发展，土地出让、转让日趋增多，地价不断提高，国务院制订了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但是，这个条例主要考虑的是规范对外商出让土地使用权，而对国内各单位土地使用权的出让、转让情况考虑不够。而这方面土地流通、经营日趋活跃。建议国务院对这个条例进行修改完善，或者专门制定适用于国内的城市国有土地使用权出让转让法规。
目前，全国仍有一些省、市特别是大中城市对土地管理未能统一起来，仍是两、三家分管，又多以房管部门管理为主，有的还宣布不准土地管理部门管城市土地，这是不符合国家法律的。这次视察的城市，有的管理混乱，城市土地全由房管部门管理，结果城市土地申报登记、定权发证、评估地价等工作都没有认真进行，城市国有土地使用证也由市房管部门颁发，这本身就是违法行为。有的城市单位购置近郊区集体房地产，未办征地手续，房管部门却发了国有土地使用证。这种状况表明，由于没有贯彻城乡土地依法统一管理，部门之间不协调，仍旧“地随房走”，出现很多漏洞，为今后管理造成困难。时至今日，有的部门仍下达与国务院（1990）31号文不一致的文件，这是出于部门单位的利益，不从全局利益出发的表现。因此，必须及早解决统一管理城市土地问题，以堵塞漏洞。我们认为，今后城市应逐步减少和取消无偿划拨国有土地，把国有土地使用费和增值费收归政府，主要用于城市基础设施建设和土地开发。
四、应进一步加强土地管理的基础工作
目前，全国各地都在进行土地现状调查和发证工作。辽宁进展快，明年可以完成。四川城市土地申报、登记和发证工作也进展较快。但总的来说全国发展不平衡，工作量仍然很大。这是最重要的土地基础工作，必须进一步抓紧，争取早日完成，以便更好地执行《土地管理法》。
县以上各级政府的土地管理机构已经建立起来，但有的领导力量薄弱，特别是乡镇一级仍有20％的单位没有配备土地管理人员，已配备的还有一部分是兼职的，缺乏法律知识，需要提高素质，还有的是临时工，这就很难执法了。人员、经费也需要政府解决。从基层来看，四川省乐山市五通桥区创造了很好的经验，在街道、村一级建立土地监察小组，由村民委员会主任和街道办事处主任担任组长，力求把案件处理在街道和村，土地违法案件由1987年的806件下降到1990年的149件，1991年上半年仅发生9件违法占地行为，均被街道、村土地监察小组及时制止。这是很成功的经验，很值得在全国推广。在解决执法难的问题上也有好的经验，如有些市、县由政府负责人定期召开协调会议，解决土地违法案件，公安、法院积极配合；有些地方法院设立土地法庭；有的公安部门设立土地治安科等办法，支持土地管理部门执行法律，取得了较好效果。
视察中，各地反映土地管理法律、法规尚需进一步配套、衔接并修改完善。现行《土地管理法》主要是针对当时乱占滥用耕地的严重情况，为了节约用地，加强审批管理制度定的，对地籍管理、土地开发利用的计划管理、土地流通和经营、土地监察等规定的不具体或未作规定。因此建议全国人大法律委员会和国家土地管理局及早考虑研究《土地管理法》和有关土地的各项行政法规的修改完善，同时建议国务院尽快审定《土地监督检察条例》，及早出台，以使土地监督检察向法律化、制度化方面发展。
五、各级人大发挥了在《土地管理法》实施中的立法和执法监督作用
这次视察中，省、市、县普遍反映各级人大在实施《土地管理法》中发挥了重要作用。1986年──1988年，辽宁省人大每年进行一次重点不同的《土地管理法》实施情况的视察，有力地推动了法律的执行。四川省人大在深入调查、广泛听取意见的基础上，坚决支持省政府把城市土地由土地管理局统一管理起来，对纠正城市土地管理的混乱现象起了重要作用。1991年，为推动《土地管理法》的贯彻实施，省人大建议，省委、省政府下发了《关于进一步加强土地管理的通知》，取得了较好效果。各级人大在土地管理部门纠正、清理违法占地、越权批地的工作中，进行了有效的监督。河南省许昌市人大常委会，经过视察，发现有47起土地违法案件，立即督促市政府和土地管理部门排除各种干扰依法处理了40起，对于其他7起没有彻底处理的案件，市人大常委会也抓住不放，提出了“关于对7起违法重点案件限期查处的审议意见”，并对政府的处理进行跟踪检查督促，直至全部依法结案。这次视察所到之处，当地政府和土地管理部门一致反映人大常委会的严格监督就是有力地支持，有些阻力大的违法占地案件和部门之间的矛盾，很多是在人大常委会支持下解决的。同时活跃了人大工作，提高了人大的威信，发挥了人大对法律实施的有效监督。
以上报告，是否妥当，请审议。
全国人大财经委员会《土地管理法》
实施情况视察组
1991年12月13日
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