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第六届全国人民代表大会法律委员会工作报告（书面） http://www.law-lib.com 1988-3-14 21:32:19
（一）
六届全国人大法律委员会于1983年6月设立以来，在全国人大和人大常委会领导下，履行了宪法和全国人大组织法所赋予的职责，发挥了重要作用。
五年来召开了149次会议，审议了49件法律草案和有关法律问题的决定草案，并提出了修改建议。经法律委员会审议修改的这49件法律草案，除全民所有制工业企业法（草案）、中外合作经营企业法（草案）已由全国人大常委会决定提请七届全国人大一次会议审议外，都已由全国人大或人大常委会审议通过。同时，还参加了民法通则等法律草案的拟订工作。
这些法律涉及到了国家政治生活、经济生活、社会生活许多重要的、基本的方面：
在国家机构方面，有民族区域自治法、全国人大常委会议事规则等法律和选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等修改补充决定，还有村民委员会组织法，使我国的国家机构方面的法律基本齐备。
在刑事法律方面，有关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定、关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定，关于刑事办案期限的补充规定、关于惩治走私罪的补充规定、关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定等法律，对刑法、刑诉法作了若干重要的补充规定，使我国的刑事法律进一步完善。
在民事法律方面，有民法通则、继承法和专利法、涉外经济合同法、技术合同法等与调整民事关系有关的法律，使我国的民事法律初具规模。
在审议的法律草案中，大量的是经济法、行政法草案。其中有加强国家对国民经济的宏观调控和监督管理的统计法、会计法、计量法等；有适应社会主义商品经济发展需要、促进经济体制改革的企业破产法；有适应对外开放需要的外资企业法、海关法、海上交通安全法、中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法、外交特权与豁免条例等；有为加强对自然资源的保护和开发利用的森林法、草原法、渔业法、土地管理法、矿产资源法、水法等；有为保护生态环境和人民身体健康的水污染防治法、大气污染防治法、药品管理法、国境卫生检疫法等。
在行政法律方面，有义务教育法、兵役法、档案法、治安管理处罚条例、消防条例、居民身份证条例等。
这些法律的制定，使我国的立法工作在前几年取得重大进展的基础上又前进了一大步，虽然我国的法律还不够完备，但在国家政治生活、经济生活、社会生活的主要的方面基本上已经不是无法可依，而是有法可依。这对发展社会主义民主、健全社会主义法制起了重要作用。
此外，五年来六届人大历次会议主席团交付法律委员会审议的代表提出的议案共73件，法律委员会会同有关部门对这些议案进行了认真的研究处理，先后召开了5次会议，对处理的情况和意见逐件进行审议，提出了审议结果的报告。
（二）
五年来，法律委员会是以对国家对人民负责的精神进行工作的，主要表现在：
一、依照法定程序，严肃认真地进行审议。
彭真委员长一再指出，要严肃执法，首先要严肃立法。法律委员会在审议修改法律草案时，始终采取了严肃认真的态度，对于每项法律草案都是逐条审议，从原则到具体规定，都认真研究、推敲。对法律草案中的主要问题，更是认真研究，反复修改。审议专利法草案，先后开了10次会；审议民族区域自治法、企业破产法、治安管理处罚条例等草案，分别开了8次会。对于每项法律草案，都在认真审议的基础上，向全国人大或者全国人大常委会提出审议报告和修改稿。在通过以前，又根据代表（或委员）的审议意见，提出修改意见。企业破产法，常委会审议了3次，法律委员会先后提出了5个修改稿，除审议报告外，还在联组会上先后作了4次修改意见的说明。村民委员会组织法草案，全国人大和人大常委会共审议了4次，法律委员会除两次提出审议报告外，还作了9次修改意见说明。法律委员会的不少同志年事已高，仍然按时出席会议，认真地提出意见，有时还日以继夜地工作。这种革命精神和严肃的工作态度是值得学习的。
二、重视调查研究工作。
法律委员会一直重视调查研究工作。第十七次常委会会议再次审议企业破产法草案时，因为不同意见较多，没有交付表决，会后，法律委员会组织部分法律委员会委员，就草案中的主要问题，在北京、天津进行了为期十天的调查。对全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、村民委员会组织法、森林法等草案，法律委员会也组织了调查。有些法律委员会委员还分别就某个法律草案到基层去调查，掌握第一手材料。在进行调查研究的基础上进行审议，提出的审议意见才能比较符合实际、切实可行。
三、广泛听取各方面的意见，重视不同意见。
制定法律，要在对各种矛盾进行分析判断的基础上作出规定。因此，必须依靠各方面的智慧和经验，听取各方面的意见，特别是不同的意见。既要听起草部门的意见，又要听执法单位和基层单位的意见；既要听中央主管部门的意见，又要听地方的意见；既要听专家、理论工作者的意见，又要听有实际工作经验的同志的意见。1985年11月，在民法通则草案提请全国人大常委会第十三次会议进行初步审议后，又由彭冲副委员长主持，召开了有全国民法专家、各级人民法院民庭、经济庭的负责干部和中央有关部门、各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志180多人参加的座谈会，逐章讨论提出意见，同时还邀请在京的经济专家座谈。1986年审议企业破产法草案过程中，法律委员会会同人大财经委员会联合召开有全国人大常委委员、12个省市和中央有关部门负责人共100余人参加的座谈会，进行了8天的认真讨论。在广泛听取意见的基础上，集思广益，在高度民主的基础上把正确的意见集中起来，这样审议修改的法律就较为周到、较为切实可行。
由于法律委员会设立的时间不长，缺乏经验，工作还存在不少缺点。为了提高法律委员会的工作水平，法律委员会自身的建设需要进一步加强，要加强对法学的学习；要在结合审议法律草案进行调查研究的同时，加强对改革、开放和现代化建设形势发展的全面的调查了解。作为全国人大的常设机构，法律委员会统一审议修改法律案的任务日益繁重，要求法律委员会委员的社会活动服从法律委员会工作的需要，保证参加法律委员会工作的时间，以便集中力量更好地完成法律委员会的职责。
（三）
通过五年来的实践，有以下几点体会：
一、审议修改法律必须根据宪法和党的路线方针政策。
宪法是我国的根本大法，是党的总方针、总政策的法律化、定型化，代表着国家和人民的根本利益，是全国人民的根本活动准则。党的十三大总结了改革、开放的实践经验，对若干重大问题作出了更加明确、具体的决定。为了使法律能够巩固和发展改革的成果，使改革、开放和现代化建设沿着社会主义道路向前发展，审议法律草案，必须依据宪法和党的路线方针政策。审议中，不仅对草案中与宪法和党的路线方针政策不一致的条款提出了修改意见，而且力求草案能够体现坚持四项基本原则、坚持改革开放的精神。在审议、修改村民委员会组织法草案时，法律委员会根据宪法关于村民委员会是基层群众性自治组织的规定，根据十三大报告中指出的要充分发挥基层群众性自治组织的作用，“群众的事情由群众自己依法去办”的原则，坚持了乡、镇政府和村民委员会的关系是指导关系。在审议修改森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法等草案时，都注意在坚持社会主义公有制的基础上，根据农村改革的经验，按照所有权和经营权、使用权分离的原则，规定全民所有的林地、草原、水面、滩涂、土地，可以固定由集体使用，集体所有的、或者全民所有由集体固定使用的，可以由个人承包经营，并且对保护使用权、承包权作出规定。同时，还按照“既要搞活，又要管好”的原则，对自然资源的保护作了必要的规定。
二、必须从实际出发，力求法律适合我国的国情。
法律作为上层建筑，必须反映并适应经济基础的需要。法律是一门科学，是人类社会实践经验的总结。对于古今中外有关的法律，我们都要研究借鉴，吸收一切好的对我们有用的东西，但最根本的是要从我国的实际情况出发，总结我们自己的实践经验，这样制定的法律才能符合我国的国情，适应我国经济基础的需要，从而促进我国现代化建设沿着社会主义轨道向前发展。因此，在审议法律草案时，十分注意草案的规定是否符合我国的实际，对于有的照搬外国的经验或从主观愿望出发，不符合我国实际情况的规定提出修改意见；对经验还不成熟、条件还不具备，在实践中难以行得通的，建议不作规定或暂不作规定。审议修改专利法草案时，一方面，为了适应我国对外开放、引进先进技术的需要，增加了保护专利权的规定；另一方面，又从我国是社会主义国家的实际出发，增加规定：全民所有制单位的职务发明创造，专利权属于国家所有，由单位持有，对于单位持有的重要发明创造，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，根据国家计划，有权决定允许指定的单位实施，由实施单位按国家规定向持有单位支付使用费。集体所有制单位和中国公民个人的专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，由国务院主管部门报国务院批准后，参照上述规定办理。外国报刊评论说这是把西方的保护专利权和社会主义国家全民所有制的关系巧妙地结合起来。1984年审议森林法草案，原规定“国家实行统一的木材生产计划，禁止计划外的采伐。”实际情况是，1984年国家下达的木材生产计划只占全年木材采伐量的三分之一，用于地方基建项目、农村盖房、群众烧柴等方面的木材多数未纳入国家计划，草案这样规定会把多数人置于违法地位，实际上行不通。经法律委员会审议，建议修改为“国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额。计划管理的范围由国务院规定。”
三、从最大多数人民的最大利益出发，全面权衡，统筹兼顾。
法律草案往往涉及不同部门、不同方面的权利和利益，从而引起意见分歧。法律委员会审议修改草案时，对于这些分歧，注意兼听各方面的意见，从全局出发，从最大多数人民的最大利益出发，全面权衡，统筹兼顾，对于法律草案中片面强调本部门的权益，或只规定本部门的权利，不规定本部门的义务的条款提出了修改意见。在审议海关法、森林法、治安管理处罚条例、邮政法等经济法、行政法时，都增加了对主管部门违反法律规定，玩忽职守或滥用职权的行为要追究法律责任的规定。
四、注意法律之间的衔接，避免互相抵触，逐步形成统一的法律规范。
由于多数法律草案是由不同主管部门起草的，有时就出现了对性质相同的问题作出不同规定的情况。这个问题如不解决，就会产生法律之间的互相抵触，互相矛盾，造成执行中的困难。例如，在行政诉讼法尚未制定的情况下，当事人如果不服行政机关作出的行政处罚决定，有的草案规定当事人可以向人民法院起诉，有的草案规定当事人只能向上级机关申请复议，而不能向法院起诉。法律委员会在审议时，既注意保障行政机关对违反法律规定的单位和个人有行政处理权，又注意维护当事人的合法权益，对行政机关的处罚、处理不服的单位和个人有权向法院起诉，法院有终审权，保证了法律之间的衔接。又如，有关土地、林地、草原、水面、滩涂的所有权或者使用权发生争议时，通过什么法律程序求得解决？由于有关的几个法律草案是由不同的主管机关起草的，也出现过规定不一致的情况。对此，法律委员会同样从统一法律规范、避免互相抵触考虑，提出了修改建议。
五、法律应当简明扼要，不能太繁太细。
法律规定的应该是需要全国共同遵守的具有约束力的规范性的条款，解决那些基本的问题，不宜规定得太细，太细了不能适应我国地域辽阔、各地发展很不平衡的情况。因此审议中对于一些可以由行政部门决定的工作规划、计划安排、工作方法，或者机构设置、编制经费等，尽量不在法律条文中规定，由实施细则或者行政法规作出规定。森林法草案54条，约8400字，经过审议，修改为42条约4700字。会计法原草案54条，约5100字，经过审议修改为31条，约2800字。法律简明扼要，备而不繁，是我国法律的一个特点。
第六届全国人民代表大会法律委员会
1988年3月14日
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