充分履行“四大检察”法律监督职能
助力完善未成年人保护大格局
——最高检九厅负责人就《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》答记者问
日前,最高检印发《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》。4月29日,最高检第九检察厅厅长史卫忠就相关问题回答了记者提问。
1.在今年6月1日“两法”施行前夕,检察机关部署开展未成年人保护法律监督专项行动具有积极意义。请问在专项行动中,检察机关将怎样充分发挥未成年人保护法律监督职能作用?
答:检察机关是国家的法律监督机关,也是唯一参与未成年人司法保护全过程的政法机关。新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法将检察机关探索创建的强制报告、入职查询、未成年人检察公益诉讼、督促、支持起诉、“一站式”询问救助、家庭教育指导等制度机制上升为法律,确立了检察机关对未成年人保护和犯罪预防工作开展法律监督的职责,赋予了检察机关在未成年人保护工作中的更重任务。开展未成年人保护法律监督专项行动,是把未成年人检察工作放到党和国家工作大局中谋划,贯彻习近平总书记关于未成年人保护的重要指示批示精神和党中央关于加强未成年人保护工作的决策部署,落实新修订的“两法”,推动解决未成年人保护社会治理突出问题,促进未成年人保护体系更加健全完善的有力举措。
检察机关法律监督是我国司法制度的重要特色。开展此次专项行动,要牢牢把握未成年人保护和犯罪预防工作的法律监督职能定位,找准检察工作在未成年人保护大格局中的着力点、结合点,更新理念、充分履职。
一是坚持督导而不代替。新修订的未成年人保护法提出,保护未成年人是社会共同的责任。只有各职能部门和相关主体依法履职尽责,才能把未成年人保护相关法律法规落到实处。职能部门和相关主体工作专业化、专门化、社会化特征明显,是未成年人保护的基础性工作,检察机关必须紧紧依靠、助推落实,而不是有缺补位、不足替代。检察机关在专项行动中发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责的,应当根据未成年人保护法第114条的规定,向该单位提出建议,督促其承担法律义务和法定职责。
二是坚持在办案中监督、在监督中办案。检察机关对法律监督与诉讼办案一身二任、职能一体两面。“两法”明确人民检察院通过行使检察权,对涉未成年人的诉讼活动、未成年人重新犯罪预防工作等依法进行监督。法律监督的内容并不限于诉讼活动,对诉讼活动之外涉及未成年人权益的,检察机关也可以行使检察监督权。在对涉及未成年人的诉讼活动、重新犯罪预防工作依法进行监督的基础上,未成年人检察在专项行动中应当充分履行刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能,深入推进未成年人检察业务统一集中办理,在办案中发现未成年人保护执法司法中的违法线索和问题,通过检察建议、纠正违法等方式,依法开展未成年人保护法律监督,不断深化未成年人全面综合司法保护。
三是坚持政治效果、法律效果、社会效果相统一。“未检工作没有止境”,检察机关在专项行动中要推动解决未成年人保护的普遍性、系统性、源头性问题,推动解决人民群众反映强烈的未成年人保护热点、难点和痛点问题,建立解决问题的长效机制,促进未成年人保护制度建设,推动相关法律制度进一步完善。要将专项行动与“我为群众办实事”实践活动有机结合起来,通过专项行动,努力做到“办理一案、治理一片”,努力为人民群众提供更优质的检察产品,厚植党的执政基础。
四是坚持双赢多赢共赢。未成年人保护是一项系统工程,需要全社会共同参与。只有凝聚各方面力量,才能形成未成年人保护合力。检察机关在专项行动中要充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧,积极参与未成年人保护工作协调机制建设,认真履行专门教育指导委员会成员单位职责,加强与公安、法院,政府有关部门,共青团、妇联、关工委等组织的协作配合,形成良性、互动、积极的工作关系,共同保障未成年人合法权益,推动完善“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”未成年人保护大格局。
2.去年,最高检联合相关部门出台了侵害未成年人案件强制报告制度和入职查询制度。我们注意到,此次专项行动又专门提到要落实这两项制度,有什么考虑?
答:2020年5月,最高检与国家监委、公安部等部门出台《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,推动解决侵害未成年人犯罪发现难、发现晚问题。8月,联合教育部、公安部出台《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》,加强性侵未成年人犯罪源头预防,将“大灰狼”堵在校门之外。这两项制度施行后,各地检察机关积极推动、监督制度落实。联合教育部门加快建设信息查询平台,与公安部门信息共享、服务对接,开展性侵违法犯罪人员信息核查。黑龙江建三江虐童案、山西怀仁虐童案、北京门头沟伤童案等大量侵害案件因相关人员按规定报告得以及时发现。检察机关在办案中发现的违反强制报告规定涉嫌违纪违法的均受到了相应处罚。湖南某小学教师强奸、猥亵学生案件,涉事学校负责人员隐瞒不报,检察机关对该校正副校长以涉嫌渎职犯罪提起公诉,已被追究刑事责任。
检察机关推动创建的强制报告制度和入职查询制度被新修订的未成年人保护法吸收,成为法律的刚性规定,必须不折不扣执行。专项行动将落实这两项制度作为检察机关依法开展监督的重点工作,一是修订后的未成年人保护法重大突破之一,是在第八章法律责任部分强化了相关主体的具体法律责任。实践中,不履行强制报告义务、不按照规定查询的,根据未成年人保护法第117条、第126条的规定,应当依法对相关部门予以处罚,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分,构成违法犯罪的,追究刑事责任。检察机关要通过此次专项行动,依法监督相关单位和责任主体追究违纪违法责任。二是修订后的未成年人保护法第62条进一步扩大了入职查询的范围,一方面将查询主体扩大至所有的密切接触未成年人的单位,另一方面将查询信息扩大至性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录,这对未成年人保护工作提出了新的更高要求。检察机关要通过此次专项行动,联合相关职能部门逐步建立覆盖性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪的信息库,并督促相关单位执行从业禁止的规定。三是密切接触未成年人点多面宽,强制报告义务主体、入职查询范围涉及多部门多行业,很多单位和相关责任主体对这两项制度的重要性和强制性认识不足,理解不到位,检察机关要通过此次专项行动,让强制报告、入职查询相关单位和责任主体知悉法律规定,主动、及时履行报告、查询义务,形成社会认同。
3.家暴、虐待儿童等事件时有发生,引起广泛关注。专项行动提出要推动解决未成年人父母或者其他监护人不依法履行监护职责、监护侵害、监护缺失等问题,检察机关将有哪些举措?
答:当前,未成年人父母或者其他监护人监护不力甚至发生监护侵害的情况,是未成年人保护工作面临的比较突出问题之一。新修订的未成年人保护法严格了父母或者其他监护人的监护责任,明确了国家对家庭监护进行指导、支持、帮助和监督的责任,完善了委托照护和临时监护、长期监护制度,拓展充实了检察机关对监护支持、监督、干预的具体规定,可以说构建了比较完备的未成年人保护监护制度。
近年来,对于父母或者其他监护人性侵害、遗弃、虐待、暴力伤害等严重损害未成年人身心健康的监护侵害行为,以及怠于履行监护职责,或者无法履行监护职责并且拒绝将监护职责部分或者全部委托,导致未成年人处于危困状态的,检察机关多措并举积极开展监护侵害和监护缺失监督工作,确保未成年人得到妥善监护照料。比如,联合有关部门先后出台了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》,对监护侵害未成年人犯罪依法严厉打击和处理。通过此次专项行动,检察机关将联合教育、民政、妇联等部门共同做好以下工作:一是及时督促、支持起诉撤销监护人资格。落实新修订的未成年人保护法第106条的规定,督促、支持相关组织和个人代为提起撤销监护人资格诉讼,会同民政等部门做好对未成年人的综合救助、生活安置等工作。二是积极探索建立监护保护工作机制。向全国推广福建检察机关“督促监护令”探索经验,对涉及未成年人案件办理过程中,发现监护人存在管教不严、监护缺位等问题导致未成年人违法犯罪或受到侵害的,向监护人发出“督促监护令”,责令监护人接受针对性的家庭教育指导,推动解决未成年人涉案背后“家庭监护不力”这个未成年人保护痛点难点问题。三是推动加强留守未成年人、困境未成年人的关爱帮扶。积极履行农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议成员单位职责,联合有关部门建设救助保护长效机制,救助保护被侵害的未成年人,确保得到妥善照料。四是推动保障未成年人的受教育权。督促配合有关部门解决应当接受义务教育的未成年人失学辍学、劝返复学问题,对完成义务教育尚未进入社会的未成年人加强衔接管理、教育培训、关爱帮扶,打通关爱帮助的“最后一公里”。
4.校园欺凌和暴力问题不容忽视,也是学校迫切需要解决的难题。专项行动提出要重点推动解决防控学生欺凌等学校保护措施的落实。请问有哪些具体举措?
答:校园欺凌和暴力问题广受社会关注。以前对校园欺凌的预防和处置主要是依据政策文件,如教育部等十一个部门发布的《加强中小学生欺凌综合治理方案》等。新修订的未成年人保护法首次在国家立法层面规定了学生欺凌的定义,并从加强教育培训、及时报告、对学生的保护与管教等方面规定了具有指导性和可操作性的措施,要求教育行政部门会同有关部门建立学生欺凌防控制度等。
校园欺凌是一个综合性的社会问题,是多层次因素叠加的结果。从检察机关办理的校园欺凌案件情况看,有未成年人身心发育尚不成熟的因素,也有家庭、学校、社会等各方面的原因。通过此次专项行动,检察机关将会同相关部门共同做好以下工作:一是配合教育行政部门,落实“两法”要求,推动学校全面建立学生欺凌防控工作制度,对教职员工、学生等开展防治学生欺凌的教育和培训,落实侵害未成年人案件强制报告制度,促进安全校园建设。二是联合民政、妇联、团中央、关工委等相关部门,加强家庭教育指导,教育引导未成年人系好人生第一粒扣子,加大对家庭困难、身心有障碍学生的关爱帮助力度,避免成为校园欺凌的受害者。三是配合教育、公安、市场监管等相关部门,开展校园安全建设和周边环境治理,为广大中小学生营造良好环境。四是加强与网信、公安等部门的协作配合,加强网络治理,净化网络环境,预防和减少对未成年人实施侮辱、诽谤、威胁或者恶意损害形象等网络欺凌行为。五是把加强青少年法治教育摆在更加重要的位置,进一步提升法治教育水平,深化“法治进校园”、检察官担任法治副校长等工作,推动形成尊法学法守法用法的良好氛围。
5.专项行动提出要重点推动旅馆、宾馆、酒店、营业性娱乐场所、酒吧、网吧等场所的整改。为何如此重视这个问题?检察机关如何推动解决?
答:从检察机关办理的涉未成年人犯罪案件情况来看,未成年人涉嫌犯罪或者受到犯罪侵害,往往与其所处的不良环境有关。旅馆、宾馆、酒店等住宿场所已成为不法分子对未成年人实施侵害的高发地,大量性侵害未成年人案件发生在上述场所中。一些营业性娱乐场所、酒吧、网吧等场所管理不严,也容易让未成年人沾染不良习气,对未成年人成长产生不利影响。新修订的未成年人保护法对住宿经营者的安全保护义务作出规定,进一步扩大了禁止设置不适宜未成年人活动的场所区域,补充了有关服务的限制性规定,完善了经营者的提示义务。
检察机关在专项行动中,要注意配合公安、市场监督管理、文化和旅游、烟草专卖等相关部门,推动整改以下问题:一是旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者违法接待未成年人问题。要求住宿经营者履行询问、报告和联系的法定义务,对违反法律规定的住宿经营者,要作出责令限期改正、责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证等处罚。二是学校、幼儿园周边违法设置营业性娱乐场所、酒吧、网吧等不适宜未成年人活动的场所问题。督促加强对不适宜未成年人活动的场所违规接纳未成年人行为的监督管理,对违反法律规定的,作出责令限期改正、没收违法所得、责令停业整顿或者吊销营业执照、吊销相关许可证、罚款等处罚。三是不适宜未成年人活动的场所违法接待未成年人,烟、酒、彩票经营者违法向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金等问题。督促加强对不适宜未成年人活动场所的监督管理,严惩向未成年人售烟(含电子烟)、酒、彩票行为,违反法律规定的,由职能部门作出相应的行政处罚。
6.专项行动提出要加强未成年人公共利益重点领域的治理。这些重点领域是怎么确定的?其中提出推动解决网络产品和服务提供者侵犯未成年人合法权益问题,具体怎么开展?
答:检察机关是保护社会公共利益的重要力量,加强未成年人公共利益的保护,是检察机关勇于担当的责任。新修订的未成年人保护法第106条规定,未成年人合法权益受到侵犯,涉及公共利益的,人民检察院有权提起公益诉讼,为检察机关开展未成年人保护公益诉讼提供了明确法律依据。目前,未成年人检察公益诉讼已由点到面,全面开展。办案中我们发现,未成年人检察公益诉讼涵盖领域和监督对象多样化,公安、教育、文化和旅游、广播电视、工信、市场监管、交通运输等职能部门均有可能涉及。检察机关牢牢抓住“公共利益”这个核心,体现未成年人特殊、优先保护政策,在专项行动中确定了侵犯未成年人合法权益涉及面广、社会影响大、后果严重,人民群众反映强烈、迫切期盼解决的重点问题。比如,涉及未成年人的食品、药品、玩具、文具、儿童出版物和游戏游艺设备、游乐设施等,与未成年人身心健康联系密切,关系到不特定多数未成年人的利益,有必要重点保护。
近年来,网络成为人们的基本生活方式,给人们的学习、工作和生活带来便利的同时,也带来了一系列问题,比如网络传播淫秽、色情、暴力等有毒有害信息,网络游戏沉迷、网络侵害等等。由于未成年人身心尚未发育成熟,网络对他们的影响更为长远、深刻。比如,在惩治涉疫情犯罪中,就出现了一些未成年人利用网络实施诈骗犯罪的案件。新修订的未成年人保护法增加了网络保护专章,对于保障未成年人在网络空间的合法权益具有重要意义。专项行动提出推动解决网络产品和服务提供者侵犯未成年人合法权益问题,检察机关要注意配合相关部门,推动开展以下工作:一是加强对未成年人网络保护工作的监督检查,依法惩处利用网络从事危害未成年人身心健康的活动。二是加大对网络平台企业的监管力度,促进提高对青少年用户的识别精准度,清理青少年专属内容池,解决“儿童、青少年模式”流于形式的问题。三是监督网络产品和服务提供者履行预防未成年人沉迷网络的义务。解决实名认证、适龄提醒、产品或服务本身不能故意含有诱导沉迷的设计、不得提供不适合未成年人接触的内容、对用户在线时段和时长进行限制等问题。四是监督网络产品和服务提供者及时受理并处理涉及未成年人的投诉、举报,发现用户发布、传播含有危害未成年人身心健康内容的信息的,立即停止传输相关信息和采取处置措施,保存有关记录向网信、公安等部门报告,等等。