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最高法赔偿办负责人解读国家赔偿监督程序司法解释
http://www.law-lib.com 2017-4-20 16:31:54 来源：法制日报——法制网
法制网记者 周斌
为了进一步贯彻落实国家赔偿法的立法宗旨和修法精神，切实保障赔偿请求人和赔偿义务机关的申诉权，依法规范赔偿监督程序，最高人民法院今天颁布了《最高人民法院关于国家赔偿监督程序若干问题的规定》。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。
问：《规定》的制定背景是什么？
答：1994年《国家赔偿法》没有对赔偿委员会作出的决定进行监督的程序规定。最高人民法院1996年制定的《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》第二十三条规定：“赔偿委员会决定生效后，赔偿委员会如发现原认定的事实或者适用法律错误，必须改变原决定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当重新审理，依法作出决定。”即规定了法院系统内部对赔偿决定的监督程序。虽然1994年《国家赔偿法》和司法解释均没有规定申诉问题，但司法实践中一直认可赔偿请求人的申诉权。
2010年《国家赔偿法》增加了对赔偿委员会决定进行监督的程序规定，即第三十条规定：“赔偿请求人或者赔偿义务机关对赔偿委员会作出的决定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉。赔偿委员会作出的赔偿决定生效后，如发现赔偿决定违反本法规定的，经本院院长决定或者上级人民法院指令，赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定，上一级人民法院赔偿委员会也可以直接审查并作出决定。最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会作出的决定，上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的决定，发现违反本法规定的，应当向同级人民法院赔偿委员会提出意见，同级人民法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定。”按照第三十条的规定，对赔偿委员会决定有三种法定的监督渠道：一是赔偿请求人和赔偿义务机关申诉，二是法院内部监督，三是检察院监督。
《国家赔偿法》第三十条对于保障国家赔偿决定的正确性、保护赔偿请求人的合法权益具有重要意义，然而限于法律规定的原则性，很多具体问题未能细化和明确，司法实践中存在几个突出的问题：一是各地、各级法院之间对于申诉立案的条件、启动重新审理的标准、案件审查和处理的方式等认识和做法不一致；二是国家赔偿案件的申诉率高于其他诉讼案件，且赔偿决定作出后时隔多年申诉、反复申诉甚至缠访闹访现象非常严重，案件难以真正终结，既给申诉人造成诉累，又使司法资源不能高效利用；三是当前申诉人对于赔偿申诉案件的办理普遍提出了较高要求，规则缺失很容易给公众造成司法不公的误解。为了解决上述问题，我们制定了《规定》。
问：《规定》的主要内容是什么？
答：《规定》共二十七条，主要内容包括：一、明确了赔偿监督程序的适用范围，即本规定仅适用于对刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件的监督，行政赔偿案件的监督依照行政诉讼法的相关规定执行。赔偿监督有三种形式，包括赔偿请求人或者赔偿义务机关申诉、人民法院内部监督、人民检察院监督；二、规定了申诉受理和审查程序，明确了申诉的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关或者其承继者，制定了申诉立案的条件及审查申诉案件的原则、方式、期限、处理意见；三、明确了人民法院决定重新审理的情形，强调人民法院对生效赔偿决定内部监督是国家赔偿监督的重要途径；四、确定了对人民检察院提出意见的处理方式，凸显人民检察院对生效赔偿决定的法律监督职能；五、规定了重新审理程序，细化了人民法院重新审理赔偿案件的原则、方式、期限、处理意见，确立了重新审理赔偿案件一般遵循赔偿委员会审理程序的规则；六、规定了几种程序事项的处理，对申诉审查、重新审理期间出现的应当中止、终结的情形进行了列举，明确了撤回申诉、撤回赔偿申请的除特殊情形外不允许重复申诉、申请。
问：制定《规定》遵循的指导原则是什么？
答：在《规定》起草过程中，我们主要坚持以下几项指导原则：一是严格遵循立法精神，立足于司法解释的功能定位。《规定》严格按照《国家赔偿法》等法律法规的精神进行起草，确保司法解释的内容符合立法宗旨和目的。二是充分保障申诉权。国家赔偿法修改前，赔偿申诉一般理解为是一种宪法性的民主权利。这次制定司法解释，将申诉权利的行使落到实处，畅通申诉渠道，保障权利行使，促使申诉问题遵循法定渠道解决。三是规范赔偿监督程序，提高程序的正当性、可操作性。司法解释力求对监督程序各个节点的问题均明确加以规定，一方面对赔偿请求人和赔偿义务机关加以引导，一方面加强对司法行为的规范和约束。四是平衡依法纠错与维护赔偿决定既判力之间的关系。司法解释将原赔偿决定实体上和程序上的严重错误进行列举规定，符合条件的就应决定重新审理，使监督程序发挥依法纠错的功能。同时，为了维护生效赔偿决定的稳定性、权威性，司法解释对申诉的次数等进行了规定，将监督程序限定为一种特殊的救济程序。五是注意吸收各方面意见。注意听取国家赔偿审判一线法官的意见，注意吸收相关部门和专家学者的意见，在充分沟通、讨论的基础上，努力做到兼收并蓄。
问：《规定》在体例上有何特点？
答：《规定》在体例上既按照程序推进的先后顺序排列，又体现了既总又分的特点。首先总体规定了赔偿监督的提起主体、监督对象、提起方式，即提起主体是赔偿请求人、赔偿义务机关，或者是人民法院、人民检察院；监督对象是赔偿委员会的生效决定；提起方式是本院院长决定或者上级人民法院指令重新审理或者决定直接审理、人民检察院向同级人民法院赔偿委员会提出重新审查意见。该规定以列举方式明确了适用范围，对《规定》全篇起到了提纲挈领的作用。之后分三种途径规定了申诉审查程序、法院内部监督启动程序、检察院监督启动程序。当然，对于实践中案件数量最多的申诉案件规定的条款较多，涉及申诉的主体、申诉立案的条件及审查申诉的原则、方式、期限、处理意见等。最后是启动监督程序后的处理程序，即申诉审查后可能驳回申诉或者重新审理，法院、检察院启动监督程序进入重新审理，以及重新审理程序，这是赔偿监督程序赋予申诉人再次争取自身权利及法院、检察院纠错功能的体现。
在程序的具体规定里又采用了先一般后特殊的原则，先规定通常情形下应该的做法，再规定特殊情形下的做法，如申诉案件的受理一般情形下有三项条件，但同时规定了在四种特殊情形下申诉案件不予受理；又如一般情形下人民法院审理案件审限应该连续计算，但特殊情形下应当中止或者终结审查或者审理。
问：对于国家赔偿监督的定义与以往相关司法解释相比有何不同？
答：国家赔偿法是程序和实体合二为一的一部法律，在程序和实体上规定得并不十分具体和详细。最高人民法院在实践中不断归纳问题、总结经验，相继制定了一些司法解释，如《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》、《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》、《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院 最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》等。本司法解释属于审判工作中需要制定的规范，故采用“规定”的形式。《规定》之前并无国家赔偿监督的称谓，国家赔偿法第三十条也没有明确提出该称谓。国家赔偿案件的特点是一决生效，即人民法院赔偿委员会的赔偿决定一经作出送达后即生效。这与刑事、民事、行政三大诉讼法规定的两审终审不同，但是，申诉审查后决定是否重新审理及法院、检察院启动的重新审理程序与三大诉讼的审判监督程序相似。“国家赔偿监督程序”，就类似于刑事、民事、行政诉讼法规定的“审判监督程序”，是对赔偿委员会决定依法进行监督的程序。
问：《规定》如何保障赔偿请求人和赔偿义务机关的申诉权？
答：赔偿请求人和赔偿义务机关对生效决定不服提出申诉，是赔偿监督最重要的途径，实践中大部分案件都是通过此种形式进入赔偿监督程序的。《规定》用较多的篇幅来充分保障赔偿请求人、赔偿义务机关的申诉权利。例如，第三条规定了赔偿请求人和赔偿义务机关发生权利义务转移时申诉主体的问题。一般情况下，享有申诉权的主体是赔偿请求人和赔偿义务机关，《国家赔偿法》并未规定在决定书确定的权利义务发生转移的情形下，哪些主体有权申诉，本条对此予以了规定。第一款规定赔偿请求人死亡或者终止的申诉主体，第二款规定赔偿请求人死亡后有多名继承人时的申诉主体，以及部分人行使或者放弃权利对其他人的效力，第三款规定赔偿义务机关被撤销或者职权变更的申诉主体。本条规定实际吸收了继承法的相关规定，并从有利于赔偿请求人的方面规定效力所及的范围，最大限度保护了申诉权。又如第二十三条赔偿监督程序中止的情形，一般情况下，程序开始后便应当连续进行，但有时出现特殊情况导致程序不能或不宜进行，需要暂时停止。这些特殊情形包括主体资格出现问题，即申诉审查、申诉后重新审理阶段出现的申诉人、被申诉人或者是通过法院内部监督程序、检察院监督程序启动重新审理时出现的原赔偿请求人、原赔偿义务机关死亡或者终止，尚未确定权利义务承继者，这时需要等待这些主体的权利义务承继者表态是否参加赔偿监督案件的审理，保障他们的继承权、承继权利及参与权。这些特殊情形还包括出现主体丧失行为能力的，法院、检察院对宣告无罪的案件再审或者抗诉的，以及出现不可抗拒的事由致法定审限内不能参加案件处理的。该条规定中止审查或者审理就是为了等待确定法定代理人、无罪案件的再审结果及不可抗拒的事由消失，保障不因这些原因使申诉人等缺失参与赔偿监督程序的权利。此外，第四条申诉代理人的范围规定较广，第十四条法院启动赔偿监督程序、第十五条检察院启动赔偿监督程序是兼顾保障赔偿请求人与赔偿义务机关的权利与纠错功能的规定。并且本《规定》没有对申诉人的申诉期限进行限制，也非常有利于申诉人充分行使申诉权。
问：刚才介绍的都是保护申诉人权利或者延伸纠错功能的规定，那么《规定》是否存在对于权利行使的限制性规定？
答：任何权利的行使都是有限度的，都必须依法行使、正当行使。本《规定》同其他司法解释一样，对申诉权也有一些限制性规定。如第七条规定的特殊情形，包括申诉被驳回后再次申诉的，对赔偿义务机关的相关赔偿决定未按规定申请复议或者向赔偿委员会申请作出赔偿决定，在赔偿义务机关、复议机关的相关决定生效后直接向人民法院赔偿委员会申诉的，以及对最高人民法院赔偿委员会作出的决定不服提出申诉的，法院不予受理。其中部分规定是由于赔偿请求人放弃权利，使赔偿案件之前未进入人民法院赔偿委员会审理程序中，之后赔偿请求人又向上一级人民法院赔偿委员会申诉的，不应允许。这样规定主要是考虑，一方面增强赔偿请求人按照法律规定行使权利的意识，保证法律程序的严肃性，另一方面避免司法资源被过多占用。又如第二十四条、第二十五条，根据意思自治原则，申诉人可以在赔偿委员会申诉审查或者重新审理期间撤回申诉，赔偿请求人也可以在重新审理期间撤回赔偿申请，但是赔偿委员会应当依法审查并作出是否准许的决定。之后是限制性条款，即赔偿委员会准许撤回申诉后，申诉人又重复申诉或赔偿请求人又重复申请国家赔偿的，不予受理。这样规定也是考虑，一方面申诉权或者申请赔偿的权利是国家赔偿法赋予申诉人或者赔偿请求人的程序性权利，申诉人或者赔偿请求人有处分权，另一方面申诉权、赔偿请求权不应被滥用，如果允许申诉人撤回申诉后又申诉或者赔偿请求人再次申请赔偿，不仅会造成司法资源的浪费，也会给对方造成诉累。
问：怎样有效发挥国家赔偿监督的功能，实践中如何执行《规定》？
答：国家赔偿监督实质是指对赔偿委员会生效决定的监督，按照《国家赔偿法》第三十条的规定，对赔偿委员会决定有三种法定的监督途径：一是赔偿请求人和赔偿义务机关申诉，二是法院内部监督，三是检察院监督。这三种途径互为补充，都能起到维护权利、纠正错误的效果。一般说来，赔偿请求人和赔偿义务机关申诉是最通常使用的监督途径，各级法院赔偿委员会审理的大部分申诉案件也缘于此，所以规范此类案件的审理程序是有效发挥国家赔偿监督功能的重点。对于赔偿请求人、赔偿义务机关提出申诉应该递交的材料、何种条件符合立案受理，赔偿委员会在申诉审查阶段的审查范围、方式、期限、处理结果等，本《规定》都进行了详细规范，让申诉方和受案法院都清楚执行标准，便于申诉和审查，增加法律透明度。审理赔偿申诉案件的是上一级人民法院赔偿委员会，但申诉并不必然引起重新审理程序，需要审查后决定，如果决定重新审理，则适用赔偿委员会审理程序的规定。这些明确规定使赔偿委员会审理申诉案件有法可依。
法院内部监督和检察院监督这两种国家赔偿监督途径同样起到维护权利和纠正错误的作用。在人民法院依职权提起重新审理的规定中，启动重新审理程序的主体是人民法院，即作出生效决定的人民法院基于自我监督而对案件重新审理，或者基于最高人民法院对地方各级人民法院审判工作的监督职能，以及上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督职能而引起案件重新审理，这是法院主动纠错引起的国家赔偿监督程序，更多体现的是法律的公开、公平、公正。对人民检察院提出意见的处理的规定是对外部监督的回应。人民检察院是国家的法律监督机关，其对赔偿委员会生效决定提出意见必然引起重新审理程序的发生。这种监督既可以通过检察机关主动对赔偿委员会生效决定发现错误提出，也可以通过申诉人向检察机关申诉实现。以上两种国家赔偿监督形式必然引起重新审理程序。
实践中，赔偿委员会在审理三种监督途径的赔偿案件时应该按照不同规定严格执行，区分申诉案件、法院内部监督案件、检察院提出意见案件的审查、受理、决定是否重新审理及启动重新审理的主体、条件、范围、处理意见等，正确掌握三类案件的特点、处理依据、审理结果，将程序和实体有机结合，才能充分发挥国家赔偿监督维护权利、纠正错误的国家赔偿法立法本意和修法精神。
法制网北京4月20日讯
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