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最高人民法院赔偿办负责人就质证程序规定答记者问
http://www.law-lib.com 2013-12-26 13:12:46 来源：人民法院报
“以人民群众可见、可知、可信的方式实现公平正义”
——最高人民法院赔偿办负责人答记者问
为了切实贯彻司法公开原则，保障赔偿请求人和赔偿义务机关平等参与、知情表达等项权利，推动人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件工作的规范化、制度化，最高人民法院日前颁布了《关于人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》（以下简称《质证程序规定》）。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。
制定背景和主要内容
记者：本规定的制定背景和主要内容是什么？
负责人：2010年《中华人民共和国国家赔偿法》完善了人民法院赔偿委员会审理程序，增加了质证作为书面审理的补充，确定了赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任，赋予人民法院赔偿委员会调查取证、听取陈述申辩、进行质证等法定职责，改变了以往国家赔偿审理程序相对封闭，审理方式相对单一的特点。根据国家赔偿法的修改，以本规定进一步细化质证程序事项，明确相关证据规则，是国家赔偿审判工作加大司法公开，提升司法公信力的关键举措，有利于增强国家赔偿程序的正当性和公开性，有利于最大限度地查明案件事实，有利于保障赔偿请求人的知情权、参与权和表达权，确保人民法院在每一个国家赔偿案件中，以人民群众可见、可知、可信的方式实现公平正义。
最高人民法院早在2002年就已将质证作为国家赔偿审判方式改革的切入点，在全国范围内进行推广。2006年起，各级人民法院对疑难、复杂、争议较大的国家赔偿案件一律适用质证程序审理，取得了良好的法律效果和社会效果。当前，质证程序成为各级人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要方式，一些人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的比例已达100%。与此同时，不少人民法院反映，适用质证程序审理国家赔偿案件时，更多的困惑来自相关证据规则的不足。有鉴于此，为了贯彻落实国家赔偿法的相关规定，依法规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，积极回应人民群众对司法公正公开的迫切期待，有必要出台质证程序及相关证据规则的司法解释。
本规定的调整对象是人民法院赔偿委员会、参与质证程序各方的行为以及各方之间的程序法律关系，其直接法律依据是国家赔偿法第二十六条、第二十七条等条文，主要包括质证的程序事项和相关证据规则的内容：一是明确质证程序的适用范围，对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，适用质证程序审理。二是强调公开质证原则，规定除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。三是坚持法律面前人人平等，强调赔偿请求人与赔偿义务机关在质证活动中的法律地位平等。四是规范质证的程序事项，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、质证准备、质证内容、质证顺序、质证记录、延期质证、质证效力等作出规定。五是细化举证责任分配内容，坚持赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任的原则，并根据国家赔偿案件的特殊情形规定赔偿义务机关的特别举证责任。六是确立举证时限制度，对举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果作出规定。七是坚持证据裁判规则，规定未经质证的证据不得作为认定案件事实的依据。
指导思想
记者：制定本规定遵循的指导思想是什么？
负责人：在本规定起草过程中，我们主要坚持以下几项指导思想：
一是严格遵循立法精神。我们从质证程序及其相关证据规则的基本目标和主要功能出发，立足于国家赔偿法相关法律条文，加强与全国人大常委会法工委的沟通与交流，严格按照国家赔偿法的立法原意及修法精神设计相应条款，确保本规定内容符合国家赔偿法的立法目的和规范要求。
二是强调权利救济理念。我们从国家赔偿法是宪法相关法、权利救济法和国家责任法的定位出发，注重落实宪法尊重和保障人权的庄严承诺，强调权利救济理念。在具体条款设计上，强调对处于弱势地位的赔偿请求人的权利保障，注重规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件，突出对义务性规范和限制性条款的救济设置，确保赔偿请求人顺畅行使权利，充分表达诉求。
三是提升程序的正当性。我们积极贯彻国家赔偿法第二十七条的规定及修法精神，在总结人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的工作经验基础上，对质证的程序事项作出统一规范。强化赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人参与程序的要求，其目的在于扩大国家赔偿审理程序的参与度，提升国家赔偿审理程序的正当性。
四是注重吸收各方面意见。在本规定起草过程中，我们注重听取、征求各方面意见。其中，包括听取各级人民法院国家赔偿业务部门的意见和建议，听取来自专家学者的意见和建议，征求了全国人大常委会法工委及其他中央国家机关有关部门的意见和建议。兼收并蓄，数易其稿，对本规定进行了充分的论证，确保内容准确、妥当并符合实际工作需要。
五是规范人民法院国家赔偿工作。我们着眼于人民法院国家赔偿工作科学发展的需要，注重对各级人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的程序和具体工作加以统一、规范，以期提高人民法院国家赔偿工作水平，更好地保障赔偿请求人的合法权益。
适用范围
记者：本规定在适用范围上有何特点，书面审理与质证审理，以及质证与听证之间的关系如何？
负责人：本规定总结实践经验，在国家赔偿法第二十七条和《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第十四条规定的基础上，对质证程序适用范围作出进一步明确。
第一，关于书面审理与质证审理。在司法实践中，质证已成为人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件特别是非刑事司法赔偿案件的主要审理方式，司法实践的有益经验应予肯定。本规定明确对侵权事实、损害后果及因果关系等有争议，经书面审理不能解决的国家赔偿案件，人民法院赔偿委员会可以适用质证程序审理，从而确定了书面审理方式和质证审理方式之间的适用关系。对于事实没有争议、只涉及法律适用的可采用书面审理方式；对于事实有争议的原则上均应当采用质证审理方式。
第二，关于质证与听证。2010年《中华人民共和国国家赔偿法》规定质证以前，各级人民法院积累了不少相关经验，一些高级人民法院还发布了在辖区内试行质证的规范性文件，但当时将质证统称为听证。2010年国家赔偿法修改施行后，最高人民法院通过制定《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》、《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》和本规定，正式区分了质证与听证。本规定中，质证程序的适用前提是人民法院赔偿委员会居中审理国家赔偿案件，质证双方是赔偿请求人和赔偿义务机关。听证程序的适用前提是赔偿义务机关办理自赔案件，必要时可以组织赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员进行听证。
质证程序的透明度和正当性
记者：本规定在提升质证程序的透明度与正当性方面有哪些原则性规定？
负责人：质证制度体现了司法公开公正的要求，有利于澄清事实和化解纠纷，有利于规范司法裁量权，有利于增强赔偿决定的可接受度，确保正义以看得见的方式实现。为提升质证程序的透明度与正当性，本规定主要从以下方面作出了规定：
第一，关于公开质证。本规定明确质证以公开为原则，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的以外，质证应当公开进行。三大诉讼法均根据宪法规定了公开审理原则，国家赔偿审判亦属于人民法院主持进行的审判活动，应按照宪法要求确立公开质证的原则，通过司法公开促进司法公正，实现国家赔偿法保障人权、规制公权的宗旨。本规定还根据国家赔偿案件的特点，规定了可以不公开质证的情形，适用条件是一方提出，对方同意，人民法院赔偿委员会审查决定不予公开质证，体现了一定程度的意思自治。
第二，关于质证双方的平等法律地位。在国家赔偿司法实践中，一些赔偿义务机关对于与赔偿请求人进行质证，仍存有不正确的认识。为此，本规定重申法律面前人人平等的宪法原则，对赔偿请求人与赔偿义务机关在质证活动中的平等法律地位作了宣示性规定，规定赔偿请求人与赔偿义务机关有权委托代理人，提出回避申请，提供证据，申请查阅、复制本案质证材料，进行陈述、质询、申辩，并应当依法行使质证权利，遵守质证秩序。
第三，关于拒不参加质证的法律后果。为最大程度地寻求救济赔偿请求人权利和维护纳税人权利之间的平衡点，实现国家赔偿的实质正义，司法解释明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关经通知无正当理由拒不参加质证或者未经许可中途退出质证的，视为放弃质证，人民法院赔偿委员会可以综合全案情况和对方意见认定案件事实。本规定在拒不参加质证的法律后果上有别于民事诉讼和行政诉讼中的相关做法，对赔偿请求人与赔偿义务机关一律规定了类似于缺席判决的效果，做到既能督促赔偿请求人、赔偿义务机关参加质证，又能实现国家赔偿法救济私权和规制公权的宗旨。
质证程序具体规定
记者：本规定在规范人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件、提高工作要求等方面有何具体规定？
负责人：本规定总结人民法院赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的实践经验，对组织质证主体、参加质证人员、质证通知、质证准备、质证顺序、质证记录、延期质证等作出了规定。
第一，关于组织质证主体和参加质证人员。本规定根据司法实践的情况要求人民法院赔偿委员会应当指定审判员组织质证，对于组织质证的审判员人数以及是否采取合议庭形式未作限定，具体视各级人民法院赔偿委员会人员配备以及案件情况而定。根据本规定，质证双方为赔偿请求人和赔偿义务机关，其他质证参与人包括复议机关、证人、鉴定人、勘验人等。对于复议机关，我们认为其作为赔偿义务机关的上级机关，是国家赔偿审理前置程序中的裁决者，对其作出复议决定的事实和法律依据负有说明责任，故规定人民法院赔偿委员会在必要时，可以通知复议机关参加质证。
第二，关于质证的程序事项。我们充分借鉴了三大诉讼的立法成果，结合国家赔偿司法实践，对质证的程序事项作出了规定，使质证程序更符合人民法院审判和国家赔偿工作的司法规律。首先，关于质证通知。本规定明确人民法院赔偿委员会在质证三日前通知赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参加人，决定公开质证的，应当在质证三日前予以公告。在一些国家赔偿案件的审理中，需要通过质证向赔偿义务机关作出原职权行为的工作人员或者其他利害关系人了解情况，查清案件事实，为此，我们作出了必要时可以通知上述人员参加质证的规定。其次，关于质证准备、质证顺序、延期质证。质证程序类似于诉讼法上的庭审程序。我们参照三大诉讼法，对质证准备、质证内容、质证顺序、延期质证作出了规定。在质证顺序的规定上，鉴于实践中存在不同案件的质证参加人诉讼能力差距较大，审理的繁简难易程度差距较大，是否可以在质证程序中进行调解亦有不同，应根据案件具体情况灵活掌握质证活动的环节，我们对质证的一般顺序作出规定，但未作强制性要求。在延期质证的规定上，为保证质证活动的正常进行，我们对可以延期质证的事由加以适度限定，例如，明确规定赔偿请求人、赔偿义务机关不能参加质证而延期质证的，必须是因为不可抗拒的事由；赔偿请求人、赔偿义务机关临时提出回避申请而延期质证的，必须具备是否回避的决定不能在短时间内作出的前提条件。
第三，关于质证活动的记录。本规定要求书记员应当将质证的全部活动记入笔录，质证笔录由赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人核对无误或者补正后签名或者盖章。我们还根据人民法院审判实践的经验，规定审判员和书记员签名的前提为赔偿请求人、赔偿义务机关和其他质证参与人拒绝签名或者盖章。与此同时，本规定还对质证活动的录音录像作出了规定，要求具备条件的人民法院对质证活动进行全程同步录音录像。
证据规则具体规定
记者：本规定对与质证程序相关的证据规则做了哪些具体规定？
负责人：为指导各级人民法院赔偿委员会更好地适用质证程序审理国家赔偿案件，同时为将来制定专门的国家赔偿证据规则做循序渐进的探索，本规定在国家赔偿法第二十六条规定的基础上，对与质证程序相关的证据规则作出了规定。鉴于赔偿请求人与赔偿义务机关举证能力较为悬殊，为保证双方在国家赔偿程序中的实质平等，我们在举证责任分配、人民法院赔偿委员会调查取证、妨碍举证的推定等方面，规定了符合国家赔偿工作实际的证据规则，以贯彻落实国家赔偿法第一条规定“保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权”的宗旨。
第一，关于举证责任的分配。本规定侧重于从结果意义规定举证责任，将不同法律要件事实的举证不能的不利后果在赔偿请求人、赔偿义务机关之间进行分配。首先，规定举证责任分配的一般原则是赔偿请求人、赔偿义务机关对其主张的有利于自己的事实负举证责任。其次，规定举证责任分配的特殊规则，赔偿义务机关在特殊情形下应对合法性、过错、因果关系等法律要件事实负举证责任。此外，还强调赔偿义务机关对其提出的抗辩事由负有举证责任。
第二，关于举证时限。本规定确立了举证时限制度，针对国家赔偿司法实践中存在证据随时提出，影响质证乃至审理活动正常进行的现象，对举证期限、延期举证以及逾期举证的法律后果作出了规定。
第三，关于证据裁判原则。未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，是三大诉讼都遵循的证据裁判原则，这也是人民法院居中裁判一切案件的基本准则。我们认为，国家赔偿法第二十七条规定了人民法院赔偿委员会可以进行质证，该规定属于授权性规定，涵括了人民法院赔偿委员会决定是否进行质证和如何确定质证效果的授权；如不规定未经质证的证据不能作为认定案件事实的依据，则不能体现法律的正当程序，也不能有效规范拒不参加质证的行为。为此，我们在本规定明确，适用质证程序审理国家赔偿案件，原则上只有经过质证的证据才能作为认定案件事实的依据。
此外，本规定还根据国家赔偿案件的特点，对与质证程序相关的人民法院赔偿委员会调查取证、证据交换、自认、免证事实、妨碍举证的推定、认证原则等进行了规范。
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