刹住乱占滥用农用地之风——就《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》访国土资源部有关负责人
农用地非法转为建设用地，在一些地方呈蔓延之势。对这股风，要不要刹，该怎么刹？日前下发的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，给出了非常明确的态度，就是“严格”二字。
“严格”的措施包括：严格执行土地用途管制制度，严格规范使用农村集体所有土地进行建设，严格控制农村集体建设用地规模，严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为，严格土地执法监管。
为进一步了解《通知》出台的背景、核心内容以及主要精神，记者采访了国土资源部有关负责人。
农村集体建设用地激增，冲击国家宏观调控政策
记者：近年来，党中央、国务院就严格土地管理、加强土地调控下发了一系列政策文件。为什么在这个时候国务院办公厅又出台这个《通知》？
负责人：经过4年多的土地市场治理整顿，特别是国务院28号文件和31号文件下发后，各级地方政府依法管地用地、节约集约用地的意识都有所增强，各级国土资源部门土地监管的力度也不断加大。总的来看，土地违法违规用地问题有所好转。然而，看似平静的外表下仍有暗流涌动，违法违规征占土地特别是农用地非法入市的现象令人担忧。
近年来，农用地非法转用现象在一些地方相当普遍。根据历年卫片检查的数据估算，每年新增建设用地95%以上属于农村集体农用地。1997年～2006年，全国村庄年均新增面积91万亩，占新增建设用地总量的15%。而且，当前农村集体建设用地管理存在着一些新的问题，违法批地等土地违法违规行为的主体，已由地（市）级政府向县、乡镇政府甚至基层村组织蔓延。尤其是，擅自以村组织的名义改变农村集体建设用地的性质和用途，在一些地方成为违法供给建设用地的主渠道。如：华北某市，到2006年年底，由村组织自行“审批”的用地达5万多宗、480多平方公里，分别占全市乡村企事业用地宗数的77%和面积的67%。其严重程度可见一斑。有关部门在调研中发现，一个时期以来，农村集体建设用地数量剧增，已成为撬动土地调控闸门、违法提供建设用地的一股暗流。
记者：如此看来，集体建设用地非法入市，实际上是在土地闸门上开了一道口子？
负责人：确实是这样。根据我国《土地管理法》规定，国家实行严格的土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。各类开发建设活动需要占用农民集体农用地的，都必须符合土地利用总体规划，纳入土地利用年度计划；用于非农业建设的，必须依法按规定办理农用地转用和土地征收审批手续。
国务院28号文件和31号文件下发后，应该说土地管理形势开始向好的方面转变。但是土地违法违规的形势也有一个新的变化，比如说过去各级政府直接违法批地的行为比较多，这几个文件下发之后，政府直接非法批地开始下降，特别是省一级政府基本上很少了。但值得警惕的是，近来这种现象正在向县、乡镇政府及村级组织迅速蔓延。其中一个最主要的形式就是“以租代征”，即规避土地规划计划的控制，规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，规避土地使用有关税费，将农用地直接进行非农业建设。
农村集体建设用地数量剧增，如果再任其蔓延，其结果就是冲击土地供应闸门，冲击国家宏观调控政策，并危及农村稳定和国家粮食安全。对于农村集体建设用地问题，现有法律法规和政策已有明确规定，如果有法不依、违法不究、姑息迁就，就可能逐步形成法不责众、法律空置的局面，严重危及国家法律的严肃性和权威性。
针对上述问题，2007年8月，国务院领导作出重要批示，要求国土资源部等部委研究制定关于严格执行有关土地管理法律法规和政策的通知，坚决刹住一些地方出现的擅自改变农村集体建设用地性质和用途，乱占滥用农用地之风。
根据国务院领导的指示精神，国土资源部约请中农办、法制办、国家发改委、建设部、农业部的负责同志座谈研究，由国务院办公厅出台了《通知》，重申和强调有关法律法规和政策。
重申相关法律法规，严格规范农村集体建设用地管理
记者：《通知》的主要内容是什么？主要针对哪些集体用地问题？
负责人：通过深入调研分析，我们感到，当前农村集体建设用地管理存在的问题，突出反映在乡镇政府和村级组织擅自占用农用地，建设“标准厂房”和配套设施后向社会出租，“以租代征”；以村级组织与外来投资者合作经营的名义占用农用地，提供建设用地；违法利用农用地开发、销售商品住宅等方面。
针对这些问题，为严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，《通知》主要包括五方面内容：
一是严格执行土地用途管制制度。一些地方违法违规将农用地转为建设用地，非法批准建设用地，主要就是因为没有严格执行《土地管理法》确定的土地用途管制制度。为此，《通知》首先重申了要严格执行土地用途管制制度，这是最严格土地管理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地利用规划和管理是国家权力，违反规划和不经批准改变土地用途都是违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。
二是严格规范使用农民集体所有土地进行建设。兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅，可以使用农民集体所有土地，并要依法履行审批手续。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。
三是严格控制农村集体建设用地规模。严禁以各种名义擅自扩大集体建设用地规模，并重点对集体建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩试点作出了明确的限制。
四是严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为。“以租代征”是当前农村土地违规违法问题的主要表现形式。为了遏制这一违法势头，《通知》要求严肃查处“以租代征”行为，明确国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。
五是严格土地执法监管。国土资源部要会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。
各部门联动，刹住乱占滥用农用地之风
记者：除了重申现有法律政策规定之外，《通知》还对严格管理农村集体建设用地提出了哪些举措？
负责人：加强部门联动是有效制止农村土地违法的重要措施。为此，《通知》强调要加强部门协调配合，要求各有关部门对未取得合法用地手续的农村集体建设项目，要在项目审批核准、规划许可、产权登记、贷款发放和企业登记等环节予以严格限制。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续，规划部门不得办理建设规划许可，建设部门不得发放施工许可证，电力和市政部门不得通电、通水、通气，国土资源管理部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。
同时，各派驻地方的国家土地督察局，也要加强对地方政府耕地保护目标责任制落实情况的督察，加强对地方政府土地执法问责制落实情况的督察。当前，国土资源系统正在开展集中查处土地违法百日行动，重点是查处“以租代征”行动，这与《通知》的精神和要求也是完全一致的。
在对违法行为进行围堵的同时，为进一步维护农民的土地合法权益，国土资源部积极研究长效机制，将会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等集体建设用地管理和流转的政策措施。财政部则要会同有关部门，研究土地收益城乡统筹使用的办法。
