最高法院有关负责人就二五改革纲要答本报记者问
作者：陈永辉 发布时间：2005-10-27 08:35:14
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最高人民法院今天发布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004－2008）》，对2004至2008年期间人民法院司法改革的主要任务、总体目标、基本原则、重要措施作了全面部署。为正确理解“二五”改革纲要的精神，本报记者采访了最高人民法院有关负责人。
记者：去年和今年，肖扬院长曾两次在全国人大会议上提到最高人民法院即将发布的第二个五年改革纲要。今天，“二五”改革纲要终于发布了。请您介绍一下起草“二五”改革纲要的背景情况。
负责人：2002年，人民法院第一个五年改革纲要的实施工作进入最后阶段。最高人民法院对“一五”改革纲要的实施情况经过广泛、深入调研之后认为，“一五”改革纲要规定的大部分改革任务已经基本完成，取得了明显成效，但同时也有一些改革措施需要进一步深化、完善，个别改革只是刚刚起步，因条件限制还没有全面展开。同时，随着经济社会形势的发展变化，又出现了一些新的问题亟待解决，因此需要继续深化改革。
2002年11月，党的十六大确立了社会主义司法制度“必须保障在全社会实现公平和正义”的目标，提出了“推进司法体制改革”的要求，并从七个方面部署了我国当前司法体制改革的任务，包括机构改革、管理体制改革、保障司法机关独立履行职能改革、诉讼程序改革、执行体制改革、队伍建设改革等重要内容。这为推进人民法院司法改革创造了新的机遇，提出了更高的要求，也为起草第二个五年改革纲要指明了方向，奠定了基础。
去年年底，为落实党的十六大精神，中央对司法体制改革和工作机制改革作了重要部署，其中大部分改革内容与人民法院的工作相关，而且有一些重要改革措施确定由最高人民法院牵头实施。《人民法院第二个五年改革纲要》的起草工作正是在这样的背景下继续进行修改并完成的。
记者：据了解，最高法院早在2002年初就启动了“二五”改革纲要的起草工作，到今天发布已历时三年半，可见最高法院对司法改革的重视与慎重。能否请您介绍一下起草过程。
负责人：2002年4月，最高人民法院决定成立起草小组，开始了人民法院第二个五年改革纲要的起草工作，并初步拟定了改革的主要内容。党的十六大以后，特别是2003年5月以来，最高人民法院积极参与中央司法体制改革意见的起草和论证，同时也加快了“二五”改革纲要的起草工作。2003年10月以后，起草小组先后在上海、广西、北京等地召开了由若干地方法院参加的座谈会，广泛听取了地方法院对“二五”改革纲要起草的意见，并形成了纲要草案。2004年4月，经院党组讨论决定，将“二五”改革纲要草案下发各高级人民法院征求意见。之后，起草小组又将修改稿提交最高人民法院特邀咨询员会议、全国高级法院院长座谈会、最高人民法院咨询委员会等会议讨论，并广泛听取了知名学者、专家的意见。几经修改、数易其稿之后，“二五”改革纲要草案基本成熟。但是，为了使“二五”改革纲要切实成为贯彻落实中央司法体制改革部署的具体举措，最高人民法院没有按计划于2004年发布这一文件。2004年底，中央关于司法体制和工作机制改革的部署出台后，起草小组根据中央的精神又反复对“二五”改革纲要草案进行了全面修改，使它真正成为贯彻党的十六大精神，落实中央司法体制改革方案，系统部署法院改革的一个纲领性文件。
记者：“二五”改革纲要的基本任务和目标是什么？
负责人：确定第二个五年改革纲要的目标和任务，必须考虑我国现代司法制度建设所面临的形势，考虑党和人民对司法制度的要求，考虑国家对司法体制改革的总体部署，考虑“一五”改革纲要的实施情况。因此，我们将“二五”改革纲要的基本任务和目标确定为：改革和完善诉讼程序制度，实现司法公正，提高司法效率，维护司法权威；改革和完善执行体制和工作机制，健全执行机构，完善执行程序，优化执行环境，进一步解决“执行难”；改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务；改革和完善司法人事管理制度，加强法官职业保障，推进法官职业化建设进程；改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制，保持司法廉洁；不断推进人民法院体制和工作机制改革，建立符合社会主义法治国家所要求的现代司法制度。
记者：死刑复核程序改革是当前司法体制改革的一个热点问题。“二五”改革纲要中对此是如何体现的？
负责人：死刑是剥夺犯罪分子生命的最严厉的刑罚。人民法院适用死刑，必须慎之又慎，绝对不允许出错。为确保死刑的正确适用，我国刑诉法专门规定了死刑复核程序，要求所有死刑立即执行案件都要报最高人民法院核准。但是，由于各种原因，这项法律规定没有落实到位，尚有部分死刑立即执行案件授权高级法院核准。这种做法一是不符合修订后的刑事诉讼法的有关规定，二是不利于保证死刑案件审判质量。在这次改革中，最高人民法院根据党和国家关于尊重与保障人权及严格限制死刑的政策精神，决定改变目前授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的做法，将死刑核准权统一收归最高人民法院行使。死刑核准权的收回，对于严格控制死刑适用、统一死刑适用标准、落实宪法保障人权的规定无疑具有重要作用，但同时也将对全国刑事审判工作提出了新的挑战和更高的要求。因此，“二五”改革纲要提出，改革和完善死刑复核程序，落实有关法律的规定和中央关于司法体制改革的部署，由最高人民法院统一行使死刑核准权，并制定死刑复核程序的司法解释。为了确保正确适用死刑，最高人民法院决定同时还要对死刑案件的一审、二审程序进行改革，纲要规定，改革和完善死刑案件的审判程序。基于“二五”改革纲要提出的改革要求，各中级人民法院和高级人民法院的审判工作将更加繁重，任务将更为艰巨，因此务必要做好充分准备，克服各种困难，坚决落到实处。
记者：自人民法院开展审判方式改革以来，法律界对现行审判委员会制度褒贬不一。“二五”改革纲要对审判委员会制度改革是如何规定的？
负责人：审判委员会制度是我国司法制度的一大特点。多年来，审判委员会在总结审判经验、解决重大疑难案件、统一司法标准、保证办案质量、实现司法公正以及抵御不良司法环境对公正司法的干扰等方面发挥了重要作用。但是，随着我国经济、社会的发展，现行审判委员会制度已经不能完全适应变化了的形势需要，应当加以改革。最高人民法院在总结各级人民法院经验的基础上，在“二五”改革纲要中对此提出了具体要求：一是由会议制改为审理制；二是改革审理案件的方式和程序；三是改革表决机制，把不同意见记录在案；四是改革审判委员会成员的结构，确保高水平的资深法官能够进入审判委员会；五是健全审判委员会的办事机构。审判委员会除了以全体会议的方式审理案件外，审判委员会委员也可以自行组成或者与其他法官组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。
记者：“二五”改革纲要对于审判监督制度的改革是如何规定的？
负责人：审判监督程序的合理设计，既关系到当事人申诉权利的正当行使，又关系到维护人民法院裁判的既判力和司法权威。改革的重点是保护申请再审当事人的权利。完善申请再审程序，确保申请再审当事人依照法定程序申请再审，摒弃采取上访的方法，通过非正常渠道进入再审。由于现行审判监督制度存在提起再审程序的理由过于宽泛、再审程序的时限不明确、再审案件的启动主体过多等方面的问题，从而不可避免地形成了无限申诉、无限抗诉、无限再审的局面，既难以满足人民群众依法实现申诉权利的要求，又严重影响国家的司法权威。最高人民法院将在充分调查论证的基础上，积极向立法机关提出制定《关于保障当事人申请再审权利的立法建议》，并抓紧起草制定关于审理民事、行政申请再审案件的司法解释。与此同时，人民法院要积极探索审监制度改革，为最终从立法上改革诉讼程序结构积累经验。为此，“二五”改革纲要提出着重探索建立民事、行政案件再审之诉制度，明确申请再审的条件和期限、案件管辖、再审程序等事项，从制度上保证当事人能够平等行使诉讼权利。
记者：解决“执行难”是党的十六大提出的一项重要改革任务。“二五”改革纲要中都有哪些新的改革措施？
负责人：中央1999年11号文件下发后，执行体制和执行工作机制改革取得了一定进展。但是，统一协调、统一管理的执行体制究竟如何建立，执行过程中的实体争议由哪个机构解决，执行机构如何设置，执行人员如何管理，执行救济程序和执行监督程序如何完善，如何建立执行督促机制并充分发挥作用等问题，仍然没有得到较好解决。为此“二五”改革纲要规定，执行程序中发生的实体争议事项应当交由审判机构解决，真正实现审执分立，维护执行案件当事人合法权益；建立全国法院执行案件信息管理系统和其他执行督促机制，公开执行信息，促使被执行人自动履行义务；改革和完善执行管辖制度，探索执行工作新方法，确保胜诉的当事人合法权益得以实现；改革和完善审理拒不执行人民法院判决裁定刑事案件的程序，加大对不履行生效裁判、妨碍执行行为的司法制裁力度。
记者：我们注意到，除了诉讼程序、执行制度、法官制度、司法管理等几个“常规性”的改革领域外，“二五”改革纲要中特别增加了“改革和完善审判指导制度和法律统一适用机制”一节，提出了5项改革措施。这是出于什么考虑？
负责人：法律面前人人平等是我国的一项宪法原则，也是法治社会的一个根本特征。这一原则不仅应当体现在具体案件的审判中，而且也是建立相关制度和机制的依据。在维护国家法制统一、实现社会公平正义方面，人民法院除了在审判具体案件时严格适用权力机关制定的法律外，还应当有一些制度和机制来协调、统一法院与法院之间、法院内部各个审判组织、审判机构之间在适用法律方面的认识和观点。这一点与依法独立审判并不矛盾，反而能够维护司法部门的整体形象，树立公众对法治的信心，提高司法公信。因此，在“二五”改革纲要中我们特别对量刑指导意见、案件请示、指导性案例、司法解释、统一法律见解等制度和机制的建立、完善提出了具体要求。例如，指导性案例在我国早已有之，但由于种种原因一直没有系统化、制度化。“二五”改革纲要第一次提出了建立和完善我国特有的案例指导制度，充分发挥指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。这里所说的案例指导制度不同于英美法系的“遵循先例原则”，而与大陆法系国家实行的判例制度相似。通过改革，我们要逐步探索建立起中国特色的案例指导制度。又例如，案件请示的做法，尽管这种做法对解决疑难个案、统一司法尺度确实发挥了一定作用，但由于这种制度不符合司法的正当程序，缺乏法律依据，一直受到法律界的质疑和批评。“二五”改革纲要要求，逐步取消目前的案件请示做法，把案件请示制度改造成为对具有普遍法律适用意义的案件实行根据当事人申请或依职权报请上级法院审理的制度。
记者：“二五”改革纲要规定了50项改革措施，全国法院的改革任务十分繁重。最高人民法院将如何组织落实？
负责人：人民法院的司法改革是一个不断解放思想、更新观念和不断推动理论创新与制度创新的过程。为此，各级人民法院要按照本纲要的要求，深入研究和把握司法客观规律，深刻理解和牢固树立现代司法理念，以改革的思维推进司法改革；要进一步加强组织领导工作，完善协调机制，健全相关制度，周密组织，妥善安排，认真落实；要及时总结经验，加强理论指导，加强对具体改革方案的论证，把实现“公正与效率”这一主题作为检验改革效果的基本标准，确保改革顺利和健康发展；要坚持依法改革，通过改革促进我国法律制度的不断发展与完善，切实防止自发改革和违法改革。为确保本纲要的正确、统一、有序实施，最高人民法院将就各项改革措施制定具体的实施方案，自上而下，统一实施。最高人民法院将指定专门部门负责“二五”改革纲要的落实，协调和指导各有关部门和各地法院的改革工作，研究和解决“二五”改革纲要实施过程中出现的问题，为改革目标的实现提供组织和机制上的保障。我们相信，在中央的正确领导和人大的正确监督下，在社会各界的大力支持下，人民法院的司法改革一定能够取得成功。
来源：人民法院报
