2001年11月8日 《检察日报》记者 宋安明
9月30日，最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》）。就该《规则》产生的背景、《规则》确立的基本原则和倡导的执法理念以及在检察实务中准确理解和适用《规则》应当注意的一些问题，本报记者近日采访了最高人民检察院民事行政检察厅负责人。
问：最近一个时期，在理论界和司法实务界，围绕着民事行政检察制度设置的理论基础、完善民事行政检察制度内涵以及如何具体操作民事行政抗诉实务等问题展开了激烈的争论，形成了诉讼法学界的热点。这是不是目前《规则》出台的主要原因？
答：这仅仅是《规则》出台的原因之一。由于抗诉制度基本理论内涵是国家两大司法机关之间的权力制衡，立法的简略必然导致司法实务上的磨擦，对这一制度法理基础的探讨、实务操作方式的争议就成为工作发展到一定阶段的必然产物。这些探讨和争议对民事行政检察制度的完善起到了积极作用。《规则》的某些内容就是在经历了这次探讨和争议之后理性思维的结晶，这是民事行政检察制度大讨论的正面成果之一。
另一方面，自十年前《行政诉讼法》和《民事诉讼法》相继颁布实施以来，人民检察院的民事行政诉讼监督职责得到了立法上的明确授权。民事行政检察工作走过了艰难的道路，目前，已经成为人民检察院诉讼监督工作的重要组成部分。
我厅从1998年开始起草《规则》，经过三年多反复修改、论证，征求了各方面的意见，对民事抗诉案件的办案流程、抗诉案件的范围、审结方式、抗诉标准、结案方式、法律文书都作了明确规定，是检察机关民事行政检察工作实践经验的结晶，是加强民事行政检察工作规范化建设的一个重要的文件。《规则》在民事行政抗诉工作中的运用，必将对提高抗诉质量、保证抗诉效果、规范抗诉程序产生重要作用。
问：围绕着检察机关民事行政检察工作总体目标的实现，作为民事行政检察工作重要内容的抗诉案件的办案工作，应当遵循哪些原则？《规则》倡导了哪些执法理念？
答：《规则》明确了民事行政抗诉案件的办案原则是公开、公正、合法。为保证民事行政检察监督的实效，《规则》倡导了这样几方面的执法理念：
一是立足审判监督，而不仅仅是对当事人合法权益的保护。《规则》在程序设计上体现了这一执法思想：检察官的调查取证范围等同于法官在民事行政诉讼中的调查取证的范围，明确限定检察官取证范围和方式；在细化抗诉标准时，完全以证据的采信规则和法律的适用原则为标准，客观评判生效裁判的正误，平等保护涉讼所有当事人的利益；将因当事人未正当行使诉讼权利导致实体权益受损的案件明确排除在抗诉范围之外。
二是维护司法公正和司法权威。抗诉监督通过抗诉和服判息诉两方面的工作，直接和间接地维护了司法权威，对正确裁判的不予抗诉，直接维护了审判权威；对错误裁判提出抗诉，通过审判监督程序由法院再审得到纠正，不是侵害了法院的审判权威而是通过这种法定的监督机制，追求公正裁判，最终达到提升法院生效裁判的权威性的目的。
三是讲求司法效益。公正与效益是司法工作最高追求目标。鉴于此，《规则》对人民检察院审查民事行政申诉案件的期限作了明确的规定，受理审查期限为7天，立案审查的期限为30天，抗诉审查的时间为3个月。我们认为，抗诉不能不考虑效益原则无时限地提出，原则上，只要生效裁判的履行不影响社会公共利益的实现，当事人在裁判生效两年内不向检察机关申诉的，检察机关不予受理。
四是依法开展监督工作。检察监督特别是对民事行政案件的抗诉监督是有限制、有范围、有相应法律后果的制衡机制，对某一具体的民事行政申诉案件而言，抗诉监督要受到时间和程序上的双重限制。在《规则》研究起草过程中，我们坚持了依法开展抗诉监督的原则，对法律没有明确授权的生效调解、依法不能启动再审程序给予救济的生效裁定，明确不能向法院提出抗诉。在必要时，只能向同级人民法院提出检察建议。
问：根据最高人民法院1999年作出的《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》，人民检察院对生效民事调解提出抗诉，没有法律依据，人民法院不应受理。这个观点是否正确，民事调解是否在检察监督范围之内？
答：根据《民事诉讼法》一百八十五条的规定，抗诉监督只能针对生效判决和裁定，对生效民事调解，提出抗诉确实没有法律的明确授权。与裁判不同，调解体现的是双方当事人在诉讼阶段自由意志的妥协，是当事人处分自己权益的外在表现。但审判机关进行调解后要出具有法律效力的司法文书，从这个角度看，人民法院的调解活动是审判活动的组成部分。《民事诉讼法》第十四条规定，人民检察院有权对民事审判活动进行监督，因此，对生效调解的监督可以采取检察建议的方式，建议人民法院再审不符合自愿合法原则作出的生效民事调解。
问：在审查民事行政申诉案件过程中，检察官有无调查取证的权力？
答：检察官在审查民事申诉案件过程中，只承担有限的调查取证的责任。检察官只能根据法官审查案件时面对的证据，并在这个量的基础上，用法律、法规和司法解释规定的证据采信规则来评判认定事实的正误。以此为认识基础，我们要做到两点，一是诉讼终结后出现的新证据，不能作为确信原生效裁判认定事实错误的依据，只能告知当事人根据《民事诉讼法》第一百七十九条的规定，向人民法院申请再审；二是将检察官在办理民事行政抗诉案件时的调查取证范围限定在人民法院查证范围之内，避免对当事人的诉讼权利义务的不当干预。检察官的调查取证只是为了印证原判认定事实方面存在错误，说明因原审法官未履行法定查证义务而导致错误的存在，提高抗诉改判率，保证抗诉的社会效果。
问：当事人不服一审法院作出的判决，向检察院申请抗诉，检察院应否受理？
答：这要分清两种情形，区别对待。对当事人在一审上诉期内提出申诉的案件，检察机关不予受理并告知当事人应依法行使上诉权。因为二审终审是民事诉讼确定的基本原则，当事人对一审判决不服的法定救济渠道是上诉，通过上诉阻止不利于自己的一审判决发生法律效力。当事人于一审判决生效后申诉的，属于已经发生法律效力的判决，检察院应当依法受理。但对于这类案件要有所限制，因为不排除此类案件当事人规避上诉风险的可能性，比如预交上诉费、承担败诉的诉讼费等。由于原则上中级以上法院一审处理重大、疑难的民事行政案件，与此相对应，省人民检察院和最高人民检察院监督二审生效裁判的任务繁重，不应当受理一审生效的民事行政申诉案件。
