随着国发C2013)35号、民发[2015)33号、民发[2017)25号以及财金(2017)86号等专门调整养老服务业的规范性文件颁行以及调整PPP模式规范性文件的逐渐健全，以PPP模式实施过程中遇到的问题以及解决问题的措施／方法，均是养老服务领域以PPP模式的适用从无到有、从不规范到规范化、从特例到常态化运作的发展过程和必经阶段。现结合养老PPP项目全生命周期所处阶段及PPP项目实操经验，就该类PPP项目发展过程中存在的多发问题予以阐述，并提出如下建议：
（一）项目投资体量相对较小，运营周期长且利润率低
目前，养老领域PPP项目以机构养老PPP项目居多，虽该类PPP项目的总投资体量相对较小①，但项目投资主要集中在项目建设及养老及医疗床位等设施购置等方面，特别是涉及新建项目征拆迁费纳入项目总投资时，社会资本及／或项目公司对该等项目的前期投入支出较大。并且该类PPP项目政府方均希望与社会资本及／或项目公司保持长期合作，合作期限多在25年左右②，以确保提供养老服务的可持续，导致社会资本回收投资资金及获取收益的周期拉长，降低了项目收益水平，增加了项目融资的难度；加之养老PPP项目整体行业利润率较低，对社会资本的吸引力不足。
对此，可根据社会资本可投资养老领域的外延项目类型进行区分：
第一，基于居家和社区养老服务类可由社会资本提供的服务内容③限制，决定了该类单体养老PPP项目自身总投体量受限，因此，可以考虑由行政主管部门主导将辖区内的居家和社区养老服务打包交由一个社会资本统筹运作，提升规模化效益。
第二，针对机构养老服务类，除了可以采取DBFOT等模式交由社会资本及／或项目公司投资建设运营外，在运作方式上还可考虑选择公建民营、民办公助、购买养老床位服务等模式，以解决项目前期投入过大的问题，但该等模式对社会资本的综合运营能力和前期地方财政可承受能力要求相对较高。另外，社会资本及／或项目公司在养老机构运营管理方面，可进行相应市场策划，实现差异化养老经营模式，针对不同老年人群提供不同养老服务，同时将养老与医疗、健康等行业进行有效整合，提升服务品质，创造项目盈利点。
第三，对于养老产业及医养融合类，由于医养融合类与机构养老服务类紧密关联，可与机构养老服务类项目相伴而生；对于养老产业类，多为居家和社区养老服务类、机构养老服务类的上下游延伸业务，需要结合PPP项目政府方的采购需求，可考虑产业链式养老，即在政府方行政辖区内打造养老服务与养老产业的有机融合。
（二）冒用养老服务之名，实为养老地产
实操中，由于纯粹的养老PPP项目合作周期长、利润率低，投资资金回笼慢，加之养老服务监管不严等因素，出现了以提供养老服务之名行养老地产之实的问题，如“自2008年起，保利、远洋、万科等地产巨头纷纷试水养老地产，中小企业也在此后迅速跟进。然而大部分开发商以养老为名义拿地，将房卖给老年人，赚到钱后就离开，最为重要的养老服务经常被忽视”①。该类操作混淆了商业项目与PPP项目之间的关系，既不符合目前PPP相关规范文件要求，又不利于养老服务领域的健康发展②。
对此，除了应当遵循国发(2013)35号及国土资厅发(2014)11号等文件规定：
“不得改变（养老设施用地）规划确定的土地用途，改变用途用于住宅、商业等房地产开发”外，还可借鉴“养老”+“休闲旅游”+“健康”等综合体模式，如2015年5月国家发改委发布首批1043个PPP推介项目以及2017年9月推出的养老服务业发展典型案例中涉及养老及健康类PPP项目以类似综合体开发、养老综合社区等模式实施。
（三）项目绩效考核难确定
养老PPP项目在前期遇到的难点是行业利润低，而项目中期执行阶段遇到的难点是政府方对项目的有效运营监管难，主要体现在项目绩效考核体系难确定。养老PPP项目区别于其他单体PPP项目的主要特征就在于其提供的核心服务是一种“软性服务”，是需要提供满足老年人对照料、陪伴、医疗的基本需求，甚至是包含I临终关怀在内的特殊需求等服务事项。但是，实操层面的养老PPP项目多以养老或医疗床位、运动及医疗器械等硬件设施作为进行绩效考核的关键指标，较少或缺乏对“软性服务”质量的考核。
对此，除需要建立健全国家或地方的养老服务的标准体系、技术标准、管理标准和工作标准外，具体养老PPP项目的政府方应当首先有明确的采购需求、清晰的项目产出和产标准，并且在注重硬件设施绩效考核的同时，重点关注社会资本
及／或项目公司提供“软性服务”的考核。同时，辅助以养老服务收费标准、惩罚机制作为引导，发挥PPP模式制度优势在养老服务领域的实现。
摘自：《PPP项目困境破解与再谈判》p364-366页，法出版社律，2019年1月出版。内容简介：随着2017年11月底《关于规范和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号，以下简称'92号文')、2018年年初《关于规范金融企业对地方和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号，以下简称'23号文'）等多则监管新政，PPP进入严监管态势导致大量'问题'项目陆续被清退出项目库。退库项目包括已经进入实施阶段的退库项目该何去何从？在库的不少项目或因融资等难题无法如期推进，或因财承、风险分配等难题面临再谈判，社会资本如何合法退出？股权融资方如何合法引入？项目再谈判是否合法？……这些疑问让项目各方很是困惑。与此同时，在PPP立法不到位的背景下，项目监管、项目公司治理等实操层面的难题也困扰着各方。
《PPP项目困境破解与再谈判》将当下PPP项目面临的困境分为退库困境、融资困境、合规监管困境等十大类别，选取了近五十种困境典型进行深入剖析并逐一给出了破解对策建议，同时精选了实务中关注度较高的典型问题做了专门解答。在给出困境破解对策的过程中，以遵循法律政策本意为原则，不仅考虑如何贴近结合PPP实操需求，还广泛借鉴国际前沿PPP理论与实务，力求让每一点对策既具有针对性，也体现前瞻性。
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