陈前生、张荣平诉金寨县政府案
裁判要旨
在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方； “能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。
尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。
合同相对性原则，是指合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。同理，行政协议的一方当事人针对协议提起诉讼，只能以协议的相对方为被告，以协议相对方以外的其他主体为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
( 2016)最高法行申2719号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈前生，男，汉族，住安徽省金寨县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张荣平，女，汉族，住址同上。系再审申请人陈前生之妻。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安徽省金寨县人民政府，住所地安徽省金寨县行政中心主楼。
法定代表人汪冬，该县人民政府县长。
再审申请人陈前生、张荣平因诉安徽省金寨县人民政府（以下简称金寨县政府）房屋征收补偿协议一案，不服安徽省高级人民法院( 2016)皖行终233号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
陈前生、张荣平向安徽省六安市中级人民法院起诉称：被告金寨县政府组织实施金寨县2014年重点民生工程棚户区改造（一期）规划范围内国有土地上房屋征收中，对原告采用欺骗施压方法，于2014年7月23日和原告签订了房屋征收补偿协议。协议内容不是原告的真实意思表示，且存在原告部分房屋未得到补偿、房屋评估价格不公平、土地使用权未予补偿、违法先予拆除了原告的房屋等情况。被告的行为违反法律、法规，所签订的协议无效。请求判决：1．撤销原、被告签订的房屋征收补偿协议；2．要求被告补偿或者恢复原告的房产，承担给原告造成的经济、名誉和精神损失。
安徽省六安市中级人民法院一审认为：金寨县国有土地房屋征收补偿办公室（以下简称金寨县征补办）是金寨县政府确定的组织实施房屋征收补偿工作的房屋征收部门，与陈前生、张荣平签订房屋征收补偿协议，订立协议的主体合法。陈前生、张荣平诉请撤销该协议，依据合同相对性原则，应当以订立协议的房屋征收部门为被告，将金寨县政府列为被告系主体错误。据此依照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，作出( 2015)六行初字第00121号行政裁定，驳回陈前生、张荣平的起诉。
陈前生、张荣平不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审查明：2014年6月，金寨县政府为实施该县2014年重点民生工程江店棚户区改造项目（一期），对该项目规划范围内国有土地上的房屋予以征收。2014年7月23日，陈前生、张荣平与金寨县政府确定的负责房屋征收补偿相关具体工作的金寨县征补办签订房屋征收补偿协议。2015年10月，陈前生、张荣平以金寨县政府为被告提起行政诉讼，要求撤销房屋征收补偿协议。案件审理过程中，一审法院告知陈前生、张荣平，其所诉被告主体不适格，应予变更，但陈前生、张荣平不同意变更。
安徽省高级人民法院二审认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条的规定，签订房屋征收补偿协议的主体，一方为房屋征收部门，另一方为被征收人。因征收补偿协议产生纠纷，被征收人提起诉讼的，应以协议的另一方即房屋征收部门为被告。本案中，房屋征收补偿协议的一方当事人为被征收人陈前生、张荣平，另一方为金寨县政府确定的负责房屋征收补偿相关具体工作的金寨县征补办。被征收人陈前生、张荣平起诉要求撤销房屋征收补偿协议，应以该办公室为被告。陈前生、张荣平错列金寨县政府为被告，且在一审法院明确告知后拒绝变更，属于“错列被告且拒绝变更的”情形，故一审法院裁定驳回起诉并无不当。据此作出( 2016)皖行终233号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。
陈前生、张荣平在向本院提出的再审申请中称：1．依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，金寨县政府为征收补偿责任主体。2．-、二审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款认定本案错列被告，违反该条第一款的规定，更不符合该条例的基本原则。故请求本院撤销一、二审裁定，撤销再审被申请人与再审申请人所签房屋征收补偿协议。
本院认为：本案系再审申请人陈前生、张荣平针对其与金寨县征补办签订的房屋征收补偿协议提起诉讼。起诉是以金寨县政府为被告。金寨县政府辩称，其不是协议的签订人，不是适格被告。一审法院则认定再审申请人将金寨县政府列为被告系主体错误，并据此裁定驳回起诉。因而，适格被告问题就成为本案的核心争议。本院经审查认为，以金寨县政府为被告提起本案诉讼，确系错列被告。在再审申请人拒绝变更的情况下，一审法院裁定驳回起诉，符合《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定。理由如下：
一、以协议相对方以外的其他主体为被告违背了合同相对性原则。再审申请人系针对其与金寨县征补办签订的房屋征收补偿协议提起诉讼，请求人民法院判决撤销该协议，并判决被告予以补偿、赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。因此本案属于行政协议之诉。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十四条才规定，在行政协议诉讼中“可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，金寨县征补办系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条与再审申请人订立房屋征收补偿协议。而该条第二款“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定也正是合同相对性原则的具体体现。所以，如果再审申请人针对补偿协议提起诉讼，只能以协议的相对方金寨县征补办为被告，其以合同相对方以外的其他主体金寨县政府为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。
二、法定主体原则要求谁行为谁为被告。行政协议虽以合同的面貌出现，但说到底还是一种行政行为。即以传统的行政诉讼当事人规则审视本案，金寨县政府也不应成为适格的被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方； “能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。本案中，金寨县征补办是房屋征收补偿协议的另一方当事人，并无争议。再审申请人所强调的是，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定， “市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，这无疑已确定金寨县政府的征收补偿主体资格，签订房屋征收补偿协议只是一种具体落实。因此，其以金寨县政府为被告提起诉讼，完全符合条例的原意。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的确规定： “市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里所谓的“负责”，只是明确一种主体责任，并非是指该行政区域房屋征收与补偿方面的所有工作都由市、县级人民政府负责。考虑到房屋征收与补偿工作量大面广，不可能都由人民政府具体实施，该条第二款紧接着规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”房屋征收部门与市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工，各负其责。例如，依照该条例第二十五条的规定，与被征收人订立补偿协议就由房屋征收部门以自己的名义进行；达不成补偿协议的，则依照该条例第二十六条的规定，由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门虽然是由“市、县级人民政府确定”，但其职责并非由市、县级人民政府授权，也非由市、县级人民政府委托，其和市、县级人民政府一样，都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。此外，金寨县征补办也有能力履行协议所约定的给付义务，从而具有诉讼实施权。依照该条例第十二条第二款的规定，在金寨县政府因涉案建设项目而作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足户存储、专款专用。即使金寨县征补办在房屋征收补偿协议诉讼中被判令承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，也因有充分的资金准备而具有承担法律责任的能力。
综上，陈前生、张荣平提出的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人陈前生、张荣平的再审申请。
审判长李广宇
代理审判员 胡文利
代理审判员 李纬华
二O一六年九月二十九日
书记员 孔冰冰
摘自：《如何裁判行政案件：判例体现的理念与方法（第一卷）》P49-57页，法律出版社2018年1月出版。内容简介：《如何裁判行政案件：判例体现的理念与方法（第*卷）》结合典型案例，详细解读行政案件裁判方法。案例涉及原告、被告、第三人、共同被告、管辖、起诉期限、重复起诉、权利保护必要、任性恣意的反复申请、共同诉讼与诉讼系属、诉讼类型化、请求权基础、确认判决的补充性、如何审理政府信息公开案件、授益性行政行为、再审事由法定化等内容，几乎涵盖了行政诉讼的各个环节和方面。本书不仅能够成为行政审判法官的案头必备，也会成为行政机关工作人员、律师、当事人的参考读物。
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