条文主旨
本条是关于人民法院对于当事人申请调查收集证据因无关联性而不予准许的规定。
起草背景
本条是司法解释新增加的内容，是在遵循行政诉讼法和《行政诉讼证据规定》关于当事人申请调取证据的规定基础上，对申请调取证据的范围作出的限制性规定。本条解释直接吸收借鉴了《民诉解释》第九十五条的规定，主要是从证据不具备关联性和证明效力角度，就人民法院对当事人申请调取证据不予准许的情形予以明确。
行政诉讼中，除了接纳当事人提供的证据，人民法院依职权或者依当事人申请调取的证据，对于弥补当事人举证能力不足，促进行政争议实质解决，最大限度实现实体公正，具有十分重要的意义。但是，人民法院的中立性决定了当事人才是提供证据的主体，人民法院调取证据只能是一种特殊情形，且对于当事人调取证据的申请，人民法院应依法审查。人民法院认为应当由当事人自行提交且当事人能够掌握和获取的证据，原则上不应支持当事人调取证据的申请。同时，针对实践中极少数当事人滥用申请权和过于依赖人民法院调取证据的情形，人民法院也有权不予准许。
特别是近年来，随着2014年修正行政诉讼法的全面实施和立案登记制的广泛推行，行政诉权和其他诉讼权利得到充分保障，行政案件数量出现了较大幅度增长，当事人及其委托诉讼代理人申请人民法院调查取证的现象也逐渐增多，尤其是在土地房屋征收、自然资源权属争议处理、工伤劳动保障等涉及基本财产权益和人身权益行政案件审理中，当事人及其委托诉讼代理人向人民法院申请调取征收文件、资源登记台账、道路交通事故责任认定材料等证据材料的情形日益频繁，人民法院不堪重负，且容易陷入角色冲突，中立性受到质疑。而且从调取情况看，绝大多数申请调取的证据没有实际效用，即要么所调取证据材料与案件事实缺乏关联，要么所调取证据的证明目的已为其他证据所证明，这既造成司法资源的无价值耗费，也减损了行政案件的审判效率，是当前人民法院行政审判工作中急需研究解决的新问题。
条文释义
现行行政诉讼法第四十一条规定：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。”上述规定，一方面确立了我国行政诉讼当事人申请调取证据制度，即赋予原告和第三人申请人民法院调取证据的权利，明确人民法院向有关单位和个人调查收集证据的职责和义务；另一方面也对当事人申请人民法院调取证据的范围作出界定，即当事人申请人民法院调取的证据应当是其无法自行收集获取，而且申请调取的证据主要限定在以上三种类型中。《行政诉讼证据规定》第二十三条、第二十四条、第二十五条和第二十六条分别对当事人申请调取证据的范围、申请调取证据的方式和期限、人民法院处理程序等作出了细致规定，进一步规范了申请调取证据行为，从而保障行政诉讼活动顺利进行。
本条司法解释在肯定当事人享有申请调查取证权利基础上，对因不具有关联性而不予调查收集证据的情形做了列举。根据本条规定，当事人申请调取的证据存在以下三种情形的，人民法院有权决定不予调取。
首先，与待证事实无关联的证据。“关联性是证据的自然属性，是证据与案件事实之间的客观存在的联系。”①关联性是人民法院审查判断证据能力的基本标准，缺乏关联性的证据没有证据能力，不属于行政诉讼法所规定的证据，不能作为认定案件事实的根据。故对于当事人申请调取的证据与待证事实无关联的，人民法院可以决定不予调取。
其次，对证明待证事实无意义的证据。此处所谓“无意义的证据”主要是指无价值的证据。“证据的生命力在于证据价值。证据价值又称为证据的证明力，是指证据对于案件事实的证明意义和作用。不同种类的证据，其证明价值有强弱之分，基本上可以分为绝对证据价值、相对证据价值和无证据价值三种。”②对证明待证事实无意义的证据，实际上就是对证明待证事实无价值的证据，简言之，无价值的证据就是指没有证明力或者证明力极其微弱的证据。一般情况下，难以形成证据链条的单个或几个间接证据，无法核实比对的传来证据，不能有效证明待证事实的存在与否，这些证据即属于没有价值或没有意义的证据，调取也丧失了效用，故不应准许。
最后，其他无调查收集必要的证据。若案件现有证据已经能够有效证明待证事实的存在与否，或者现有证据已经能够决定案件的裁判结果，再行调查收集来的证据对案件的结果已经没有影响，此时基于诉讼经济和法律效果之考虑，对当事人提出的调查收集证据申请不应再准许，以防止诉讼进行的拖延，或者不适当地加重对方当事人的负担。例如，现有证据能够证明工商行政管理部门在作出处罚决定前未听取陈述申辩，而原告以工商行政管理部门在现场检查时未告知身份和出示证件为由向人民法院申请调取监控摄像，由于对被诉行政处罚的程序合法性事实上已能够作出判断，此时再申请调取证据已无现实必要，故不应准许。
实务指导
在理解和适用本条规定过程中，还需要关注以下两个方面问题。
一、当事人申请调取证据的期限和形式
根据《行政诉讼证据规定》相关规定，当事人应当在举证期限内提交调取证据请书。在一般案件中，当事人应当在第一审举证期限届满前向人民法院提交调取证据申请，即第一审开庭前或者人民法院指定的交换证据之日前；当事人有正当事由的，可以在第一审庭审中或者第二审程序中提出调取证据申请。当然在特殊情况下，当事人在第一审庭审后才发现有关证据线索，其就可以在第二审程序中提出调取证据的申请。当事人提交的调取证据申请书应当包括以下几个方面内容：(1)证据持有人的姓名或者名称、住址等基本情况；(2)拟调取证据的内容；(3)申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。
根据《行政诉讼证据规定》第二十五条的规定，人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；不符合调取证据条件的，应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。当事人及其诉讼代理人可以在收到通知书之日起3日内向受理申请的人民法院书面申请复议一次。人民法院应当在收到复议申请之日起5日内作出答复。人民法院根据当事人申请，经调取未能取得相应证据的，应当告知申请人并说明原因。
二、被告能否申请人民法院调取证据问题
行政诉讼法第四十一条和《行政诉讼证据规定》第二十三条均规定原告或者第三人不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取，即明确原告和第三人享有申请人民法院调查取证权。立法和司法解释之所以如此规定，其深刻原因在于作为行政法律关系主体的行政机关与行政相对人或利害关系人在地位上的不平等性。通常情况下，被告行政机关占据主动和优越地位，拥有充足的人员、装备等有利条件，享有调取证据的主动权。而作为原告的行政相对人或利害关系人在行政程序中处于被动地位，被诉行政行为作出时所依据的事实材料和规范性文件一般由行政机关掌握，行政相对人或利害关系人查阅和收集起来具有一定难度甚至根本无法获取。但行政诉讼法和《行政诉讼证据规定》并没有对被告行政机关申请调取证据作出禁止性规定，也并不意味着被告需要申请人民法院调取证据的情形就不存在。为给行政诉讼可能发生的特殊情况留有一定便于人民法院灵活掌握的空间，本条司法解释将申请调取证据的主体明确为当事人，即认可被告同样享有申请调取证据的权利。但需要特别强调指出的是，被告申请人民法院调查收集证据的用途是应当受到严格限制的，不能违背“先调查取证后裁决”这一原则，也不能违背被告对作出的行政行为合法性承担举证责任原则，人民法院不为证明行政行为合法性而接受被告调查收集证据的申请，人民法院根据被告申请所调查收集的证据，也不能直接作为证明被诉行政行为合法性的证据，一般只能用以证明与被诉行政行为合法性不直接关联的待证事实。例如，在原告起诉被告房屋登记案件中，被告主张原告起诉超过1年的法定起诉期限，其理由是原告在另案民事诉讼中早已知道房屋登记的事实，此时被告可以申请调取相关民事案件的庭审笔录和裁判文书。再如根据行政诉讼法第三十六条第二款有关被告补充证据的例外规定，即“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”，那么此种类型的证据，如果存在符合行政诉讼法第四十一条规定情形的，被告也可以向人民法院申请调查收集，是否准许由人民法院决定。
（耿宝建、于元祝撰写）
摘自：《[2018年新版]最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用(上下册)》P214-218页，人民法院出版社2018年4月出版。内容简介：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法的全面司法解释，将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。
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