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  • 立案的条件——最高人民法院国家赔偿法最新司法解释理解与适用(2011卷)

    江必新 主编 已阅13152次

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    立案的条件



    立案条件是判断赔偿请求是否应当被受理的具体理由,是相对客观化的标准。可从以下几个方面加以判断和把握:
    第一,赔偿请求人具备法律规定的主体资格。首先,有资格申请赔偿的自然人包括受害人本人、死亡受害人的继承人以及与死亡受害人有扶养关系的亲属。实务中,对以继承人名义提出赔偿请求的,必须查明有多少个继承人,未提出申请的其他继承人是不是放弃请求权。此外,为了平衡保护纳税人利益,与受害人有扶养关系的亲属提出赔偿请求,必须同时具备缺乏劳动能力、没有生活来源、与受害人存在亲属关系、除受害人以外没有其他负有法定扶养义务的人等条件。被扶养人不是受害人亲属的,应当尽量通过当地民政部门寻求救济,不宜通过赔偿程序。其次,受害的法人、其他组织以及受害的法人、组织终止以后的权利承受人,有资格申请赔偿。注意,修改后的《国家赔偿法》采用的“权利承受人”概念,涵盖了自然人作为权利继受主体的情形,在外延上更加周延。另外,赔偿请求人自己不参加赔偿程序的,可以委托代理人;赔偿义务机关指派法定代表人以外的其他人员进行理赔或者参与赔偿委员会审理的,也应当办理委托代理手续。
    第二,赔偿义务机关适格。判断义务机关是否适格,笔者认为可以从以下几个原则把握:(1)谁侵权,谁赔偿。如一审判决有罪而二审改判无罪的,赔偿义务机关是一审法院,因为错误是一审法院造成的。(2)谁收获,谁赔偿。涉及罚金、罚款、没收、收缴等问题的,都可以根据这个原则判断。(3)是否独立机关法人。在赔偿经费统筹纳入财政预算后,这个原则可以弱化。实务中争议比较大的是看守所人员侵权时赔偿义务机关如何确定的问题。从法律文本的表达看,“看守所”似乎是赔偿义务机关,但实践中看守所工作人员侵权的,基本都由其所属的公安部门作为赔偿义务机关。笔者认为,应尊重公安部意见,不以看守所作为赔偿义务机关,这样也可以与行政诉讼法上确定被告的原理相一致。(4)赔偿义务机关后置原则。即对于无罪的人被羁押的,公安机关、检察机关和人民法院,哪一家最后作出了错误决定,哪一家就是赔偿义务机关。设置这个原则,主要也是考虑避免赔偿义务机关之间上推下卸,方便赔偿请求人确定赔偿义务机关。
    第三,有具体的赔偿请求、基本的事实根据和齐全的申请材料。申请人认为司法机关给其造成损害申请赔偿的,应提出明确清晰的赔偿请求和基本的事实根据。赔偿请求人可以提交书面的申请书,也可以口头提出申请,由人民法院记人笔录。立案阶段并不要求赔偿请求人提供全部证据材料,只要完成初步证明即可。如果赔偿请求人递交的证据材料不全,负责立案的部门应当通过释明,指导赔偿请求人补齐。对于裁决案件应提供的材料,《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第2条作了比较全面的规定:“赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定,应当提供以下法律文书和证明材料:(一)赔偿义务机关作出的决定书;(二)复议机关作出的复议决定书,但赔偿义务机关是人民法院的除外;(三)赔偿义务机关或者复议机关逾期未作出决定的,应当提供赔偿义务机关对赔偿申请的收讫凭证等相关证明材料;(四)行使侦查、检察、审判职权的机关在赔偿申请所涉案件的刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序、执行程序中作出的法律文书;(五)赔偿义务机关职权行为侵犯赔偿请求人合法权益造成损害的证明材料;(六)证明赔偿申请符合申请条件的其他材料。”
    第四,致害公权力行为属于法律规定的范围。对于行政赔偿和刑事赔偿的范围,《国家赔偿法》作了列举式的具体规定,对于非刑事司法赔偿的范围,则仅从类型上作了概括性规定。其中,行政行为规定在第3条和第4条;刑事司法行为规定在第17条和第18条;非刑事司法行为包括强制措施、保全措施和执行措施三种,规定在第38条。需要注意的是,第3条、第4条都有兜底条款,属于不完全列举;而第17条、第18条没有兜底条款,属于完全列举。另外,虽然第18条第一款有一个“等”字,但笔者认为解释余地不大,实践中应从严掌握。
    第五,属于接受申请的人民法院管辖。总体而言,刑事赔偿程序中出现管辖权异议的可能性不大。但从法院的角度来讲,对于理赔案件,各级法院要注意审查本院是否是修改后的《国家赔偿法》第21条确定的赔偿义务机关。对于裁决案件,要注意根据修改后的《国家赔偿法》第24条、第25条的规定,审查是否应向本院赔偿委员会申请作出赔偿决定。
    第六,受害人所遭受的损害无法通过执行回转或者追偿等措施得到弥补。就这个条件,笔者说明三点:其一,这里的“执行回转”是指执行过程中的错误行为引起的,不是执行依据错误引起的,后者通常不产生赔偿责任。实务中,能够在执行过程中直接纠正错误,填补损害的,应当在执行程序或执行监督程序中予以解决。其二,这里的“追偿”是民事主体之间的追偿,与对国家机关工作人员的追偿是两回事,后者是赔偿决定履行以后的事情。其三,目前,有的法院在实施了侵权行为以后,既不积极执行回转,又拖延或拒绝赔偿,社会影响很差。因此,将来制定司法解释时应当限定一段合理的时间,如果错误执行的法院在限定时间内仍不执行回转,必须予以赔偿。赔偿以后,再由法院自己向有关主体进行追偿。
    第七,需要通过既定程序完成确认的,已经完成确认。目前学术界有一种观点认为,修改后的《国家赔偿法》未再使用“确认”字样,这意味着确认被一律取消了。笔者认为,这是不太准确的,而之所以出现这种错误认识,是由于对法律概念的模糊和对有关规定的解读不深造成的:首先,按1994年《国家赔偿法》的表述,“确认”系对赔偿义务机关是否“有本法第×条规定的情形之一”的判断和认定,这实际上是对构成要件的判断;至于最终赔偿多少,应在后续的赔偿程序中解决。在这个意义上,“确认”本身是不可能被取消的。其次,由于1994年《国家赔偿法》在实践发展中并非坚持一元的违法归责体系,所以“确认”并不仅仅意味着对行为是否违法的判断,还包括对法定结果是否出现的判断,以及对行为是否存在过错的判断。然而,这三种判断,也即完整意义之“确认”,是通过两种途径或方式完成的。一是通过一个新设的、单独的、前置的程序完成,此即通常所谓之“确认程序”。二是通过一些既定的程序完成,这些程序中出具的某些法律文书或证明材料,已经能够完成前述三种判断,赔偿请求人可以据此请求启动赔偿程序,所以这种隋况通常被称为“视为确认”或“以确认论”。这些既定程序主要指行政复议和行政诉讼程序,刑事追诉程序、审判监督程序以及民事、行政诉讼和执行中的异议、复议、执行监督程序。《国家赔偿法》修改之后,第二种途径并没有被取消,真正被取消的是第一种途径,是前置的、单独的“确认程序”,而非所有的“确认”工作,也就是说对于实行违法归责、过错归责,但又没有在既定程序中予以确认的致害行为,赔偿委员会将在新的赔偿程序中一并判断其违法性或过错以及造成损害的大小。对于实行结果归责的,或者虽然实行违法归责或过错归责,但处于原来的既定程序进行过程中的,确认工作或“视为确认”的依据,仍然需要通过既定的程序来完成,赔偿委员会不能直接受理。
    第八,赔偿义务机关及其上级机关已先行处理或超过法定期限不予处理。这一点主要针对裁决案件而言。根据《国家赔偿法》的相关规定,刑事赔偿和非刑事司法赔偿实行赔偿义务机关先行处理原则,对于法院以外的其他机关作出的赔偿决定不服的,赔偿请求人还需要先向其上级机关申请复议。只有先行程序或复议程序走完了,才能到赔偿委员会请求赔偿。赔偿义务机关及其上级机关怠于处理、逾期未作出处理决定的,赔偿请求人可以直接请求赔偿委员会作出赔偿决定。此时,应当要求赔偿请求人提供相应的证据,并要与赔偿义务机关或其复议机关沟通联系,了解情况后再立案。
    第九,没有超过法定的申请期限。对于这个条件是否应当设立,有不同意见。一种认为应当借鉴民事诉讼时效制度,超过时效只消灭胜诉权,故立案时不审查时效问题。一种认为应当借鉴行政诉讼起诉期限制度,超过期限就丧失起诉资格,立案时应决定不予受理,已经受理的应当驳回。笔者同意第二种意见。国家赔偿毕竟不是平等主体间的对抗,采用民事诉讼时效制度,通过启动赔偿程序解决一些只要稍作时效抗辩即可解决的纠纷,未免会降低国家管理效率。因此,笔者支持将申请期限作为起诉条件。在具体判断是否超过申请期限时,笔者建议采取从宽标准。当然,如果赔偿请求人对于超过申请期限存有故意或重大疏忽,则应严格执行法律规定。


    摘自: 江必新 主编《最高人民法院国家赔偿法最新司法解释理解与适用(2011卷)》

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