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  • 法律文件管理——法律管理学/边缘法学论丛

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    法律文件管理


    法律文件主要是国家机关发布的具有一定效力和约束力的法律法规和规章制度,也可以是法律机构的发展规划、工作总结等,它们对法律机构的运行产生着重要影响。法律文件管理使法律文件得到有效的利用,也为及时更新法律文件的内容提供便利。
    (一)法律文件种类
    法律文件种类很多,范围比较宽泛,不仅包括正式的法律文本,也包括具体规章制度和规划总结等公文。根据内容和效力的差别,法律文件形成了不同的类型。
    1.规范性文件
    规范性文件是由赋予立法权的国家机关制定的法律、法规、条例等法律文件。我国的规范性文件主要有宪法、法律、行政法规、规章以及地方性法规、条例、规章等,这些法律法规与国家法制建设有着密切的关系,是开展司法、执法活动管理的重要根据,在我国依法治国的进程中发挥着重要作用。
    2.指导性文件
    指导性文件是开展法律活动的重要指示、指导意见、工作部署、会议通报、请示批复等,形成于政法委员会、各级执法机关和司法机关。它们虽然没有立法权,但其根据法定的职权拟制发布的指导性文件,受到国家权力的保护,对于下级单位具有强制性质,以便落实中央法制建设的方针、政策以及上级的法律工作部署和活动安排。
    3.规章制度
    规章制度是各级执法机关和司法机关规范机关管理法律活动和法律事务发布的文件,虽然不是法规,但是在法律机关内部具有比较高的权威性,是法规的具体化,对本单位和下属单位法律管理活动起着领导和指导作用。规章制度以一定形式发号施令,以保证各级法律机关正常活动的开展,规范法律机关工作人员的具体行为。
    4.规划总结
    规划和总结是各级执法机关和司法机关开展法律工作实施情况的归纳概括,前者具有直接的指导作用,后者在于接受经验教训。规划和总结保持了法律工作开展的连续性,使各种规划得到有效的连接;总结形式的运用有助于了解法律活动的实际效果,检验开展法律活动的情况,正确反映法律活动和法律管理的成绩和教训。
    (二)法律文件要求
    由于法律文件的严肃性和庄重性,必须注重完善法律文件的内容和质量。严格按照规定的要求进行操作,使法律文件能够体现应有的尊严和权威。
    1.目的明确
    法律文件制定应该目的明确,清楚地体现法律任务要求和制定文件的意图。根据法律文件的不同需要,明确地告诉人们要达到什么目的,解决什么问题,对于这些重要问题决不能含糊。不仅如此,也要明确向什么机关发文,怎样行文,以便牢牢把握法律文件制作的思路和基本方向,为法律文件的实施奠定基础。
    2.形式规范
    形式规范是法律文件庄严的表现,是法律文件形式上的重要标志。必须严格确定文件种类、文件格式、文件结构,使文稿内容和体式相互一致。明确标题、发文号、签发人、密级、正文、附件、印章、发文时间和数量、送达机关、抄送机关、附注等。这些方面的完善与标准化,一定程度上强化了法律文件的外在品质。
    3.表达清楚
    法律文件制定应非常郑重,内容表达必须正确反映国家法律的基本原则思想,政策界限清楚明白,中心观点明确无误,体现庄重、严肃的语气,能够依文件类型不同反映不同的语言风格。法律文件文字运用务必准确无误,努力做到标点精确、用语规范、文字简练,尽可能达到精益求精、少出差错的规定要求。
    4.程序合法
    法律文件制定必须符合一定的程序,根据规定的处理方式开展工作,遵循拟稿、会签、核稿、送审、签发、编号、髓记、印刷、发放等程序,一步一步走下去,严格按照要求,决不能马虎从事。法律文件根据内容不同要求也会有所选择,有的程序比较复杂,必须分情况对待。
    (三)法律文件处理
    根据法律文件制作的规律,必须按照一定顺序进行处理。法律文件由于制定方式的差别,处理程序也有很大的不同,但大致处理步骤是相似的。
    1.文件签发
    法律文件签发是各级领导履行职责的重要表现,也是领导对送审文稿表示核准的意见。通常法律文件经过领导研究或者会议通过,根据领导或者会议意见略作文字修改,还需要经过领导确认,经过亲笔签发才能形成文件定稿。一般来说,文稿经过签发后就成为定稿,根据定稿印刷成正式文件。就法律法规而言,由于制定过程需要反复地论证审查,领导签发即是正式文件。
    2.文件备案
    法律文件在印刷之前,必须进行登记,索取文件编号。不同文件有不同的编号,有的文件是政党系统的,有的是行政系统的,有的可能是某一方面的,还有的可能是某一部门的。所以需要按照规定确定文件编号,并分类造册。为了做好这项工作,全国人大常委会法工委2004年专门设立法规备案审查室,负责对报送的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例审查备案。
    3.文件印刷
    领导签发以后,文件定稿经过打印装订,法律文件就正式形成了。由于对内对外文件要求不同,法律文件印制都有专门的印刷单位,以保证法律文件的质量。文件印刷使用纸张、规格、字体、字
    号以及行距、间距、字数都必须符合规定,才能保证法律文件格式上美观大方、形式上整齐划一,表现出法律文件应有的庄重和严肃。
    4.文件送达
    法律文件印刷完成以后,必须经过专人分发到各个具体部门,这既为部门领导传阅或者全体人员学习文件提供了方便,也为法律文件正式执行创造了条件。对于重要的法律文件,必须送达,并需要接收方进行收文登记,亲自签名,不可马虎。按照要求需要发送领导传阅的法律文件,领导在传阅后必须亲自签名,表示已经收到并阅读过。这其中有保密的需要,也是工作责任所在。
    (四)法律文件发布
    发布法律文件是非常严肃的事情,因此法律文件应该根据发布对象采取不同的发文方式,以适应客观现实的要求。为了使有关人员能够全面了解文件的基本精神,必须加强法律文件发布的管理,为法律文件实施创造条件。
    1.单独发文
    单独发文是法律机关发布法律文件的常态,也是最常见的形式。它是某一法律机构独立行使法律赋予权力的直接表现。通常法律机关在自己工作的权限内直接向下级或者有关业务部门发文,以指导法律活动的开展,及时调整法律活动开展的重点,把握法律实施的方向。按照一般规定,法律文件在发布的同时,还必须抄送上级有关部门和相关部门,保证上下级之间信息的畅通,推动法律管理工作的开展。
    2.联合发文
    联合文件在于保证一个国家和一个地区法律管理活动的统一性,避免各行其是,造成部门之间执法事实的不统一。需要多个部门共同遵守的可以联合发文,以保证各有关部门统一行动和标准,做好相互配合。司法机关的联合发文形式有“两高”文件,政法机关的联合发文有“两高一部”文件或者“两高两部”文件,当然还有其他形式的联合发文,如最高人民法院由于某些事项与财政部或者民政部的联合发文等。省级机构也存在着类似的情况。
    3.定向发文
    定向发文具有一定的针对性,有些文件是关于局部性问题或者需要一定保密级别的,对此定向发文体现了专门性和专题性要求。关于局部性问题,发文对其他部门开展工作关系不大,所以发布法律文件也仅仅局限发布到有关部门,以便直接指导工作的开展。按照国家的保密级别,有的文件只能在一定范围内发布。指定发布到省军级、地市级或者县团级的法律文件,必须严格控制,决不能扩大范围,以免造成不良的社会影响。
    4.定时发文
    定时发文在法律机关主要是与法律活动有关的工作计划、实施安排以及工作总结等。他们的发布都有一定的时限性,不可能随时随地发布,一般以年底或者年初发布为多。工作计划和实施安排是对下一年度工作的部署,大都在年底发布。工作总结是对上一年度的回顾,一般在年初发布。当然也有半年发布的,这是为了督促工作的开展,总结半年工作情况,为下半年工作更好开展创造条件。

    摘自:李振宇著 《法律管理学/边缘法学论丛》

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