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  • 美国一对加拿大特定软木材征收反补贴税的终裁案--世界贸易组织补贴规则的条约解释

    黄东黎 已阅9142次

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    美国一对加拿大特定软木材征收反补贴税的终裁案

    2002年3月,美国商务部以加拿大木材出口得到了政府补贴为由,决定自2002年5月起开始对加拿大软木材的进口征收高达27%的反补贴税。加拿大对此提出异议,并于2002年5月提出与美国就此反补贴税的征收措施进行磋商。双方协商未果后,加拿大于2002年8月19日提请wT0争端解决机构成立专家组对美国征收高额反补贴税一案做出裁决。2003年8月29日,专家组裁定认为,美国商务部针对加拿大特定软木材征收反补贴税所做出的最终决定,部分违反了《SCM协定》和GATTl994的相关规定,并建议争端解决机构要求美国采取适当措施,使其对加拿大采取的反补贴措施符合《SCM协定》和GATT的要求0【0]此后,美国和加拿大分别就专家组报告中的部分事项提起上诉。2004.年1月19日,上诉机构通过最终报告,维持专家组裁定,建议美国应适当修改其反补贴措施。

    本案中,双方对美国商务部在认定“利益”是否存在时以美国国内市场价格为判断基准进而以此征收高额反补贴税是否符合《SCM协定》的相关规定产生分歧。申请方加拿大认为,加拿大国内各省政府实施的“采伐权”项目向加国内的伐木商提供的只是一种“采伐权”,而不是“货物”。因此该项目并没有构成“财政资助”。即不存在《SCM协定》第1.1条意义上的补贴。因此,美国商务部对加拿大特定软木材采取反补贴措施的决定不符合《SCM协定》和GATTl994的相关规定。[1]加拿大进而指出,美国商务部在确定加拿大政府是否授予“利益”时,没有以加拿大国内木材市场的价格作为判断基准,而是以美国国内木材市场的价格作为判断基准,不符合《SCM协定》第1条和第14(d)条的规定。[2]加拿大还指出,即使“采伐权”项目提供了补贴,美国商务部并未证明其具有《SCM协定》第2条规定的“专向性”。[3]尤为关键的是,加拿大提出其“采伐权”项目针对的只是加拿大国内伐木商,而美国征收反补贴税的对象却是加拿大软木材的木材加工商和出口商。即使加拿大伐木商接受了补贴,在伐木商和非关联的锯木场、锯木场和非关联的木材加工商之间以合理价格进行交易后,美国没有证明对伐木商提供的补贴被转移给了木材加工商和出口商,[4]因此,不应对加拿大木材加工商和出口商征收反补贴税。此外,加拿大认为,美国商务部夸大了加拿大木材补贴的数量,[5]且美国没有在客观、公正的基础上发起对加拿大软木材的补贴问题的调查[‘]。

    被申请方美国认为,加拿大各省政府通过“采伐权”项目授予伐木商以伐木权的行为已经构成提供货物的行为。没有必要将政府授予伐木权的行为和通过伐木权利人行使伐木权以达到政府授予货物的行为进行区分。加拿大对此二者进行的区分是没有意义的。加拿大对《SCM协定》第1条中“货物”的解释缩小了其本身应有的范围。[7]加拿大国内木材市场的价格已经因政府的干预行为而被扭曲,不足以作为判断“利益”是否被授予的基准。(0]与此同时,美国认为,由于该项目只对加拿大国内有限的几家木材、木浆、造纸商适用,因而符合《SCM协定》第2.1(c)条关于补贴专向性的规定0[9]至于补贴的转移问题,美国认为,这只涉及补贴的计算而不涉及补贴是否存在。美国商务部已经正确认定了加拿大采伐权项目下提供补贴的总额,并考虑了各省进入锯木业的圆木的数量,没有必要再针对补贴的转移进行专门分析0[1]美国最后指出,其对加拿大软木材发起反补贴调查的程序及所采取的措施,均符合《SCM协定》及GATTl994.各相关规定。

    专家组首先分析了《SCM协定》第1.1条的规定,指出《关于争端解决规则与程序的谅解》第3.2条要求专家组应该按照解释国际公法的惯例规则对wTO体系下的各个协定进行解释。即《维也纳条约法公约》第31条“条约应该按条约用语在上下文中的通常含义,参照条约的目的和宗旨,善意解释。”依此解释原则,《SCM协定》第1.1(a)(1)条意义上的“货物”应采用通常广义上的含义。即应该泛指所有除一般基础设施以外的有形的、可移动的物品(金钱除外)。[0]本案中,“采伐权”项目涉及的未经砍伐的林木,即立木,应该属于该条款意义上的货物。而未经砍伐的林木的特性使得它只限于某些“企业”,因而具有专向性。因此,加拿大的“采伐权”项目提供了补贴。在分析《SCM协定》第14(d)条时,专家组指出,在判断该条款中政府为其提供的货物是否得到“适当的报酬”时,应当以提供国通常的市场状况作为基准。[3]因此,本案中美国应以加拿大国内通常的市场状况为基准。美国商务部在明知加拿大存在私人木材市场的情况下,单方声称加拿大的市场价格被政府行为扭曲,不能真实反映市场状况,并以美国国内市场价格作为利益授予与否的判断基准的行为,不符合《SCM协定》第14(d)条的规定。[4]专家组进而指出,根据《SCM协定》第10条及其脚注36和GATTl994第6.3条的规定,当接受补贴的厂家并非被提起反补贴调查的产品的生产商和出口商时,如果不能证明补贴由接受补贴者转移到产品生产商和出口商,则不能认定该产品存在《SCM协定》第10条及其脚注36和GATTl994第6.3条意义上的补贴。[5]因此,本案中美国有义务证明加拿大对伐木商的补贴转移到了木材加工商和出口商。

    专家组指出,伐木商与加拿大各省政府签订“采伐权”协议的唯一目的,是获得可砍伐的林木,即立木。[6]根据加拿大提供的信息,加国各省政府授予的伐木权未经授予政府的许可不得转让。由此可以看出,加拿大政府通过该项目授予伐木权的行为实质上等于向伐木商提供了货物——立木。因此,加拿大的“采伐权”项目构成了向伐木商提供《SCM协定》第1.1条(a)(1)(iii)条意义上的货物。[¨但另一方面,美国在认定补贴的专向性时,虽然已经合理地考虑了加拿大及其各省经济的差异,[2]在确定补贴的存在与数量时,美国商务部却未能采用适当的判断基准,也未能证明加拿大政府向其伐木商提供的补贴转移给了加拿大国内的木材生产商和出口商。[3]

    专家组根据上述分析裁定,美国商务部对加拿大各省政府向其伐木商提供补贴的认定没有违反《SCM协定》第1.1条(a)(1)(iii)条的规定;[4]其对该补贴专向性的认定也符合《SCM协定》第2条的规定。但是,由于美国没有采用适当的比较基准以确定加拿大木材补贴的存在和数量,美国采用的反补贴措施不符合《SCM协定》的相关规定。

    针对加拿大提出其“采伐权”项目不构成“补贴”的上诉申请,上诉机构分析了《SCM协定》第l条有关“补贴”的规定,肯定了专家组对《SCM协定》第1.1条(a)(1)(iii)条中“货物”的解释,最终认定加拿大通过“采伐权”项目提供的未经砍伐的林木属于该条所指的“货物”0[’]针对美国提出的上诉请求,上诉机构维持了专家组做出的裁定:美国商务部关于加拿大各省政府向其伐木商提供补贴的认定没有违反《SCM协定》第1.1条(a)(1)(iii)条的规定。【6]在确定政府授予利益的判断基准时,上诉机构认为,《SCM协定》第14条(d)条本身并没有要求在任何情况下只能用补贴提供国的国内市场价格为判断基准。在补贴提供国的市场价格因政府干预而不能真实反映国内市场状况的情形下,发起反补贴调查的一方可以采用其他适当替代国的市场价格甚至国际市场价格作为判断基准o[7]因此,专家组对该条款所做的限制性解释不符合该条的目的,也不符合《SCM协定》本身的立法目的。【8]但是,由于美国没有能够提供因采用美国国内价格的充分事实,对美国商务部采取的这种判断标准是否符合《SCM协定》第14条(d)条,上诉机构无法做出认定。上诉机构确定,要想证明对软木材征收反补贴税的目的是为了抵消木材生产商所得到的财政资助,发起反补贴的调查方就必须证明,因财政资助而产生的利益,由利益直接接受者的伐木商转移给了被调查的对象0[1]上诉机构认为,美国没有完成此项证明义务,因此,不应该对加拿大的软木材征收反补贴税。

      摘自:黄东黎著《世界贸易组织补贴规则的条约解释》

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