美国一陆地棉补贴案
本案涉及巴西就美国政府对其国内陆地棉等农产品生产、销售和出口等提供补贴而产生的争议。美国政府通过法律向陆地棉等农产品提供了六项补贴。在这六项补贴的支持下，虽然世界陆地棉的价格呈下降趋势，但美国陆地棉的世界占有份额逐年增加。巴西认为，美国对陆地棉的补贴严重侵害了巴西在陆地棉领域的利益。双方争议主要表现在：美国陆地棉的支付是否构成补贴，该补贴(如果构成的情况下)是否具有专向性，补贴是否存在陆地棉世界价格的严重抑制，该价格抑制是否由美国对陆地棉的补贴所导致，以及陆地棉严重价格抑制是否严重侵害巴西的陆地棉利益。专家组和上诉机构对上述问题逐一进行了分析和认定，认为美国向陆地棉等农产品提供补贴构成《scM协定》第2．1意义上对“某一产业”提供的专向性补贴，该专向性补贴造成了陆地棉世界价格的严重抑制和巴西陆地棉产业利益的严重侵害，从而裁定美国违反《SCM协定》义务。本案具体分析如下。
为保持和促进美国陆地棉的生产和出口，美国政府先后制定了1996年《联邦农业改进和改革法》(适用于1996～2002年)和2002年《农业安全和农村投资法》(适用于2002～2007年)。通过这些法律，美国政府向包括陆地棉在内的农产品提供销售贷款、用户和出口商销售支付、生产灵活性合同支付、市场亏损支付、直接支付、反周期支付、农作物保险支付、棉花籽支付等支付。具体内容如下：
销售贷款项目。对棉花提供的销售贷款支付始于1986年。在随后的几部农业法中(包括《联邦农业改进和改革法》和《农业安全和农村投资法》)均规定了该类支付且延续至今。美国政府通过该项目对陆地棉生产者提供无追索贷款，贷款价格为每磅0．52美分左右，以陆地棉预期收获为抵押。这种贷款可弥补生产者的生产成本，使生产者不必一定在收获时低价出售农产品。在贷款到期时，偿还价格是“经调整的世界市场价格”与“原贷款价格加利息”中较低者。
用户和出口商销售支付。用户和出口商销售支付是自1990年以来专为陆地棉设计的补贴项目，基本功能是补贴较高国内市场价格和较低国际市场价格之间的差价，使美国产陆地棉在国际市场上具有竞争力，同时也可为国内市场所接受。根据2002年《农业安全和农村投资法》，美国产陆地棉的国内用户和出口商凭购买记录，在美国输北欧陆地棉报价连续4周超过北欧价格，而经调整的世界价格不超过销售贷款价格134％时，可获得差价补贴。
生产灵活性合同支付。生产灵活性合同支付根据《联邦农业改进和改革法》设立。1996年至2002年生产者可基于7种农产品(包括陆地棉)的种植面积和产量获得补贴。美国政府每一财年给棉花划拨一定的补贴额，据此确定每磅的补贴额。生产者在特定期间种植面积上可选择种植任何农作物，只是如果种植水果和蔬菜，补贴将全部或部分取消。除此之外，该支付与种植的作物和产量无关。
直接支付。根据《农业安全和农村投资法》，该支付是指2002年至2007年生产者可基于9种农产品(生产灵活性合同支付下的7种加上大豆和油菜籽)的种植面积和产量获得支付。补贴额与农产品的价格无关，由法律确定为每磅6．67美分。直接支付作为生产灵活性合同支付的延续，但允许生产者选择计算种植面积的方式，其他限制条件不变。
市场亏损支付。市场亏损支付是在1998年至2001年间，根据单独立法向生产者提供的临时紧急和辅助补贴，以弥补低价造成的损失。该支付只适用于根据生产灵活性合同支付接受补贴者。
反周期支付。反周期支付由《农业安全和农村投资法》设立。获得补贴的种植要求与直接支付相同。补贴额为“有效价格”与每磅72．4美分“目标价格”之间的差额。市场价格与目标价格的差价由直接支付、反周期支付和贷款价格进行弥补。
农作物保险支付。美国政府根据《联邦作物保险法》，为农产品生产者因自然灾害和市场波动造成的收入损失支付保险。部分保险费由联邦作物保险公司支付。《2000年农业风险保护法》提高了联邦作物保险公司支付的保险费比例。
2000年棉花籽支付。根据《2000年农业风险保护法》，棉花籽支付仅提供给美国产陆地棉棉花籽的加工商和生产商，其目的在于抵消因陆地棉籽价位低而给两者带来的损失。
申请方巴西认为，美国向陆地棉提供的这8项支付构成《SCM协定》第3部分的“可诉性补贴”，且严重侵害了巴西在陆地棉产业上的利益。2002年9月27日，巴西请求与美国政府进行磋商，磋商未果。2003年2月6日，巴西请求成立专家组。3月18日，争端解决机构成立专家组。2004年6月18日，专家组提交最终报告，裁定用户和出口商销售支付、销售贷款、市场亏损支付和反周期支付等价格满足《SCM协定》第6．3(c)条规定的对同一市场同类产品造成严重价格抑制后果，从而对巴西的利益造成第5(c)条意义上的“严重侵害”。生产机动性合同支付、直接支付和农作物保险支付没有对巴西的利益造成第5(c)条意义上的“严重侵害”。美国和巴西均对专家组报告提起上诉。上诉机构裁定，除了对专家组关于“世界市场份额”的裁定即不支持也不推翻外，维持专家组的其他裁定。
本案的争议焦点在于：美国向陆地棉提供的补贴是否违反《SCM协定》
第6．3(c)条和第5(c)条的规定；补贴是否违反该协定第6．3(d)条和第5
(c)条的规定；补贴是否违反GATTl994第16．1条的规定。以下分四个部
分阐述各方主张以及专家组的相关分析和裁定。 、
1．关于违反《SCM协定》第6．3(c)条和第5(c)条的争议
对此，巴西和美国对四个问题产生争议：(a)认定陆地棉补贴存在是否
需要证明接受方所受补贴的具体数量或份额；(b)美国向陆地棉提供的农
作物保险补贴是否具有专向性；(c)美国向陆地棉提供的补贴是否造成世
界市场陆地棉价格的严重抑制，陆地棉价格的严重抑制与巴西在陆地棉上
的利益受到严重侵害是否存在因果关系；以及(d)在认定严重侵害时，满足
《SCM协定》第6．3(c)条的规定是否就当然认定存在第5(c)条意义上的
“严重侵害”。
(1)认定陆地棉补贴存在是否需要证明接受方所受补贴的具体数量或
份额。双方均同意，用户和出口者销售支付、销售贷款支付、农作物保险支
付和棉花籽支付构成补贴0[1]但是，对于生产机动性合同支付、直接支付、
市场亏损支付和反周期支付给予陆地棉生产商的补贴数量或份额，美国认
为，根据《SCM协定》第1．1条的规定，巴西未能证明这些措施给予陆地棉
生产的补贴数量或份额，未能完成其举证义务。巴西认为，争议措施构成
《SCM协定》第1．1(a)(1)(i)条意义上以“赠与”形式对美国陆地棉生产
商、加工商、使用商和出口商的“财政支付”；同时，争议措施使美国陆地棉
生产商、加工商、使用商和出口商获得了比市场条件下更大的优势，构成
《SCM协定》第1．1(b)条意义上的“利益”。因此，争议措施构成补贴。[2]
专家组指出，《SCM协定》第1条对补贴的定义包括“财政支付”和“利
益”，并未规定对补贴的认定需要证明补贴接受者所受补贴的数量或份
额。[3]本案中，双方争议措施均为美国政府机构(CCC或FCIC)以赠款形
式作出，构成《SCM协定》第1．1(a)(1)(i)条意义上的“赠款”形式的财政
资助。这些赠款使接受者获得了比在市场条件下更优越的地位o[0]综上，
专家组裁定，《SCM协定》第1条在认定补贴时未规定需要证明补贴接受方
所受补贴的数量或份额。美国所采取的上述争议措施构成《SCM协定》项
下的“补贴”0(5]
(2)美国向陆地棉提供的农作物保险补贴是否具有专向性。本部分分
析，见第一章关于“补贴产业专向性”部分。
(3)美国向陆地棉提供的补贴是否造成世界市场陆地棉价格的严重抑
制?陆地棉价格的严重抑制与巴西在陆地棉上的利益受到严重侵害是否存
在因果关系?
双方对同一市场上陆地棉是否存在严重价格抑制意见各异。具体分歧
表现为“是否存在陆地棉的同一市场”、“是否存在价格抑制”和“补贴对陆
地棉的价格抑制是否严重”，即对《SCM协定》第6．3(c)条“补贴的结果是
在同一市场上……或对同一市场上的同类产品造成了严重的价格抑制、跌
价、销售减少等后果”的法律解释。
申请方巴西认为，《SCM协定》第6．3(c)条意义上的“价格抑制”是指
下列情形：价格上涨受阻，即如果没有补贴，则该产品的市场价格会高于现
有价格，或价格因该补贴而下降。美国1999—2002年度对陆地棉提供的补
贴在巴西市场、美国市场和世界市场上(如巴西、非洲和非美国生产者)造
成严重的价格抑制。价格抑制“严重”的判定应考虑成员陆地棉生产行业
的状况。对陆地棉产业较脆弱的国家来说，即使是很小的价格抑制也可能
导致“严重侵害”后果。美国通过补贴增加了美国陆地棉的出口量。出口
量的增加继而造成全球相互关联的陆地棉世界市场价格抑制。无论是单独
考察美国提供的每一项补贴还是综合起来考察，该补贴和价格抑制都存在
因果关系。
被申请方美国认为，陆地棉并不存在同一世界市场。《SCM协定》第
6．3(c)条仅要求审查成员的国内市场。具体到本案，国内市场即为巴西和
美国的陆地棉国内市场。由于美国和巴西并不在各自的陆地棉国内市场上
相互竞争，因此，巴西没能证明存在《SCM协定》第6．3(c)条意义上的“同
一市场上的价格抑制”。严重价格抑制，是指对价格的影响必须严重而不
是对生产者的直接影响。这种价格抑制只能表现为对巴西产品的影响。对
价格抑制“严重”的理解，不能因请求国的不同而不同，因此，巴西经济发展
状况与认定“价格抑制严重与否”没有关系。造成1999—2002年度陆地棉
价格急剧下降的因素不是美国的补贴而是其他原因。单独的任何一项补贴
都不会产生巴西所声称的价格抑制。因此，巴西没能证明美国向陆地棉提
供的补贴与陆地棉世界市场上的价格抑制存在因果关系。
专家组指出，根据《SCM协定》第6．3(c)条的规定，价格抑制需要考察
“价格”。在考察世界市场上是否存在价格抑制前，应首先确定世界市场上
的那个“价格”。“价格”的一般意思是：“购买或售出一样东西所支出或获
得的一定数量的金钱或物品”。“价格抑制”是指价格被阻止上升或价格实
际上升但上升幅度少于应上升幅度。根据《SCM协定》第6．3(c)条的规
定，“严重”是指价格抑制的程度必须重要、明显或影响深远。价格抑制程
度的“严重性”可因情况不同而各异，并不仅仅基于某一设定水平。《SCM
协定》第27条为发展中国家设定了包括反补贴纪律方面在内的一些特殊规
定。但是，《SCM协定》第6．3(c)条在评估价格抑制的“严重性”上并没有
为发展中国家提供特殊待遇。根据《SCM协定》第5条和第6．3(c)条的规
定，在认定补贴造成侵害时必须先证明补贴与严重价格抑制之间存在因果
关系，但没有规定必须证明存在精确的因果关系。
本案中，陆地棉的A一指数反映了巴西和美国在陆地棉的报价情况。
有足够的证据证明，该指数大体反映了世界各国陆地棉市场价格的走向，且
被与陆地棉有关的主体，如种植者、消费者或商人，作为参考。国际棉花咨
询委员会也将该指数作为国际棉花价格。美国政府自己也将该指数作为陆
地棉的世界价格、世界价格水平的指示器和世界市场上陆地棉价格竞争程
度的尺度。基于此，A一指数反映了世界市场陆地棉的世界价格，足以作为
专家组分析美国对陆地棉的补贴是否存在《SCM协定》第6．3(c)条意义上
的“同一世界市场的价格抑制”的依据。
评估同一世界市场上陆地棉的价格是否受到抑制应考虑以下相关因
素：(1)世界陆地棉市场上美国陆地棉产量和出口的占有量；(2)陆地棉的
一般价格趋势；(3)美国对陆地棉补贴的性质，特别是这些补贴的性质是否
具有价格抑制效果。在1999～2002年度，美国是世界上第二大陆地棉生产
国。其产量大约占世界总产量的l／5。同时，在此期间，美国是世界上陆地
棉最大的出口国。其出口量逐年增加。1999年的出口量占世界总量的23．
5％，2000年占24．5％，2001年占37．3％，2002年占39．9％。相比而言，I司
时期巴西陆地棉的世界产量份额大约占3．8％一5％，而其出口额从未超过
世界出口总额的2．4％。由此，美国陆地棉的状况对陆地棉的市场价格会
产生相当大的影响。美国承认，最近几年，陆地棉的价格一直非常低，甚至
存在价格急剧下跌的情况。A一指数显示，从1996至2002年陆地棉的价
格总体上看成下降趋势。从2002年之今，价格出现上升趋势。虽然该价格
趋势与认定价格是否受抑制有关，但从其本身不能得出陆地棉价格受到抑
制的结论，还需考察美国对陆地棉不提供补贴的情况下，陆地棉价格是否可
能高于该价格。
美国向陆地棉提供的补贴从性质上讲可分为两类：价格基于补贴和非
价格基于补贴。价格基于补贴包括用户和出口商销售支付、销售贷款、市场
亏损支付、反周期支付等四种补贴。2002FSRI．。法第1201节强制性规定：当
满足设定的市场条件时，该贷款支付项目必须得到实施。有证据表明该贷
款支付数量很大。由此，销售贷款项目可以刺激陆地棉的生产和出口，从而
导致陆地棉的世界价格较低。根据2002FSRI。法，用户和出口商销售支付
属于强制性支付。该项目通过向陆地棉出口商和用户提供大量支付刺激了
陆地棉的生产和出口并导致陆地棉世界价格偏低。市场亏损支付和反周期
支付补贴是在陆地棉价格低的情况下提供的。这就可以证明陆地棉生产者
接受该补贴与生产陆地棉存在密切关系。非价格基于补贴包括生产机动性
合同支付和直接支付。这种补贴的给予与价格没有关系。同时，该类补贴
旨在维持陆地棉生产者的收入。这使得该类补贴与陆地棉世界价格的变化
之间的关系弱化。同时，巴西没能从该类补贴的结构、设计和运作上证明其
与价格抑制存在足够的因果关系。因此，在对《SCM协定》第6．3(c)条中
“价格抑制”进行分析时，专家组拒绝将该类补贴及其影响与价格基于补贴
的影响综合在一起进行认定。综上，专家组裁定，陆地棉的价格发生了
《SCM协定》第6．3(c)条意义上的“同一世界市场上的价格抑制”。
考虑1999—2002年度美国陆地棉生产和出口的相对数量，世界市场上
陆地棉价格的一般趋势和本案中补贴的强制性，特别是价格基于补贴以及
补贴的巨大数量，专家组认为，在同一世界市场上存在《SCM：协定》第6．3
(c)条中陆地棉价格抑制的“严重性”。
尽管《SCM协定》没有要求必须注明精确的因果关系，但专家组仍要求
确定该协定第6．3条意义上的严重价格抑制是因为补贴的影响。这就有必
要考察美国提供的补贴对严重价格抑制是否存在因果关系。专家组认为，
基于以下四个理由可以认定美国向陆地棉提供的补贴与严重价格抑制之间
存在因果关系：(1)美国陆地棉在世界陆地棉世界市场上具有相当大的影
响；(2)美国提供的补贴性质，特别是价格基于补贴足够造成世界市场上陆
地棉的价格抑制；(3)1999—2002年度，世界市场上陆地棉的价格抑制与美
国的陆地棉补贴和美国出口的增加在时间上存在可辨的巧合；(4)自1997
年起，从经济角度来看，如果没有美国补贴的存在，美国生产陆地棉的总成
本与销售陆地棉的所得收入将使陆地棉生产者无力继续从事该行业。美国
补贴的作用在于，即使在陆地棉价格较低的情况下也能有利润可赚。对于
美国提出的影响陆地棉价格的其他因素，专家组认为，即便美国提出的那些
因素在一定程度上可能压低或抑制1999—2002年度陆地棉的价格，但美国
提供的强制性价格基于补贴与严重价格抑制之间的因果关系不会因此而削
弱。
综上所述，专家组裁定，美国提供的基于补贴的强制性价格(用户和出
口商销售支付、销售贷款、市场亏损支付、反周期支付等四种补贴)和严重
价格抑制之间存在因果关系。但是，对非价格基于补贴(生产机动性合同
支付、直接支付和农作物保险支付)，巴西没能证明该类补贴与价格抑制之
间存在因果关系。
(4)在认定严重侵害时，满足《SCM协定》第6．3(c)条的规定是否就当
然认定存在第5(c)条意义上的“严重侵害”?
巴西认为，只要认定补贴构成《SCM协定》第6．3(c)条意义上的“补
贴”，且其结果是对同一市场上的同类产品造成了严重的价格抑制后果”．
就可以认定存在该协定第5(c)条意义上的“严重侵害”，而无需对此提供
任何证据。
美国认为，(SCM协定》第6．3条的用语为：“如存在以下一种或几种情
况”。条文使用了“可能”(may)一词，表明即使满足第6．3条所列举的一
种或多种情况，也不必然产生该协定第5(c)条意义上的“严重侵害”。因
此，证明美国提供的补贴满足该协定第6．3条的规定之外，巴西还必须证明
美国提供的补贴造成的“侵害”，且侵害具有“严重性”。
专家组指出，从《scM协定》第6．3条本身来看，“may”一词的一般意义
指“司能(possible)或允许(pennission)或有机会(opportunity)”。即在满足该
协定第6·3条规定的一种或多种后果的情况下，有可能或允许或有机会被认
定该协定第5(c)条意义上的“严重侵害”。从第6．3条的上下文看，协定第
6·2条似乎暗含：第6．3条规定的补贴后果在认定第5(c)条意义上的“严重侵害”时不仅是必要条件而且是充分条件。从《scM协定》第27．8条规定来看，很明显，侵害的发生与否须通过该协定第6．3—6．8条的规定来认定。因此，在证明“严重侵害”时，第6．3—6．8条的规定具有决定性作用。除此之外，第27·8条没有规定任何其他额外条件。换句话说，在满足该协定第6．3条规定的任一后果后，即可认定存在“严重侵害”。从《scM协定》第6．3条的制定过程来看，“may”一词的用意在于表示该条规定的几种后果。它起例示作用而没用穷尽。它与“shall”--i~aqN。如果采用“shall’，(必须)一词，则表明第6·3条规定的导致侵害发生的情况已经穷尽。因此，这里的”may”府该是“可以”的意思。综上，(SCM协定》第6．3条允许专家组在满足该条设定的一种或多种后果的情况下，“可以”认定严重侵害的存在。从第6．3条的条文规定中无法得出这样的结论：申请方在证明了该条规定的一种后果后仍需单独证明侵害具有“严重性”。综上，认定第6．3条规定的后果发生，就足够做出该协定第5(c)条意义上的“严重侵害”的存在。
本案中，前述部分已经认定美国向陆地棉提供的补贴造成严重价格抑制。同时，巴西既证明了巴西陆地棉价格的变动与A一指数的变动存在密切联系，也证明了巴西陆地棉国内和出口市场上，巴西的陆地棉生产者因价格抑制而减少对陆地棉的生产和投资。
基于此，专家组裁定，满足《scM协定》第6．3(c)条的规定就可以认定存在第5(c)条意义上的“严重侵害”。
2·关于违反《scM协定》第6．3(d)条和第5(c)条规定的争议
巴西和美国的争议焦点在于对《scM协定》第6．3(d)条中“世界市场份额”的解释。巴西认为，该处的“世界市场份额”，是指“世界市场上的出El份额”。美INCA为，“世界市场份额”具体到本案是指包括陆地棉生产国的自身消费在内的所有陆地棉消费额。专家组认为，《SCM协定》第6．3(d)条规定的“世界市场份额”是指补贴提供国占有的世界市场份额。专家组指出，巴西提供的证据和论证都是建立在其对“世界市场份额”的错误法律解释之上，因此，巴西就美国向陆地棉提供补贴违反《SCM协定》第6·4(d)条和第5(C)条规定的指控没有形成初步证据。
3．关于违反GATTl994第16．1条的争议
专家组认为，在第一部分中已经认定美国向陆地棉提供的基于补贴的fffgi}j2~．T{{SCM协定》第5(c)条和第6．3(c)条的规定，在此，没有必要额外审查是否构成GATTl994第16．1条意义上的“严重侵害”。
4．关于美国的陆地棉补贴构成《SCM协定》第5(c)条脚注13I’]严重侵害“威胁”的争议
巴西认为，美国将在2003--2007年度提供的补贴(用户和出口商销售支付、销售贷款、生产机动性合同支付、市场亏损支付、直接支付、反周期支付、农作物保险支付、2000年棉花籽支付和规定上述支付的相关法律和法规)会对巴西的陆地棉造成((SCM协定》第5(c)条、第6．3(c)条和第6．3(d)条意义上的严重侵害威胁。专家组认为，在可诉性补贴的“现实侵害”部分，美国向陆地棉提供的补贴已经被裁定违反《scM协定》的规定。美国有义务改变本案中的补贴措施。在这种情况下，没有必要再对巴西就本案中可诉性补贴会在2003—2007年度造成严重侵害“威胁”的指控进行裁定。
本案的借鉴意义在于，本案专家组的法律分析可以看出，在认定美国陆地棉补贴是否属于可诉性补贴时，专家组的分析沿着以下的思路：(1)美国对陆地棉的支付措施是否构成补贴?(2)该补贴是否具有专向性?(3)补贴是否存在同一市场上陆地棉价格的严重抑制?(4)美国对陆地棉补贴的效果是什么?(5)该效果是否导致陆地棉价格的严重抑制和该严重抑制是否对巴西的陆地棉利益造成严重侵害?这种思路对我国可诉性反补贴的应对具有很大的借鉴意义。
摘自：黄东黎著《世界贸易组织补贴规则的条约解释》
