柳暗花明：地方审查机关的改革
上面主要描绘了作为合法性审查职权机关的全国人大常委会的行为逻辑，它奉行“不拒”、“不答”的“两不”政策在很大程度上是基于无奈。全国人大常委会面临的这种政治难题在短时期内可能难以得到破解，因此人们可能也很难期望其突然会改变低调的行为作风，突然开始建立有意义的与上书者的互动机制，因为毕竟它要更多地承担起违宪审查以及全国性法律和行政法规的合法性审查职责。
根据《宪法》和《立法法》，国务院在审查部门规章和地方规章的合法性方面也承担着重要的职责。尽管它同样会遇到某些敏感的政治问题，然而，这个难题无论在范围还是敏感程度上都难以与全国人大常委会相比，更何况它需要审查的对象主要还是下级行政机关的规章(包括部委规章和地方规章)。然而，令人遗憾的是，国务院基本上采取了与全国人大常委会同样的策略，对于上书者同样也没有建立反馈机制。制定于2001年的《法规规章备案条例》尽管规定了公民、法人和其他组织具有向其提出合法性审查的建议，但对建立反馈机制却只字未提。
然而，值得庆幸的是，中央合法性审查机关的形象事实上并不能全然代表所有合法性审查机关的形象。根据《宪法》、《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》，享有规范性法律文件合法性审查职权的国家机关并不只限于全国人大常委会和国务院，地方人大常委会和地方政府在一定范围内也享有类似的权力。这些地方国家机关的合法性审查实践很少为公众所关注，绝大部分受到关注的公益上书也并非向它们提出的，然而，这似乎并没有妨碍其建立相关的制度，也没有妨碍其在实践上迈出可能比全国人大常委会和国务院更大的步伐。
据笔者调查，迄今为止(2009年11月20日)，全国至少有18个省⑦的省人大常委会专门制定了规范省人大常委会或者各级人民代表大会常务委员会的规范性文件备案审查程序的地方性法规。这18件地方性法规都规定了公民、法人和其他组织可以提出合法性审查的建议的权利。更为重要的是，在这18件地方性法规中，16件都在不同程度上规定了对公民、法人和其他组织建议的回应机制(只有重庆市与河南省例外)，其中12件地方性法规将对建议者的回应作为合法性审查机关应予履行的法律义务，4件地方性法规(广东省、江苏省、河北省和天津市)只是规定合法性审查机关“可以”或者“可以根据需要”将审查结果告知建议提出者。在12件规定了强制性回应义务的地方性法规中，10件还特别规定了进行这种回应的时间期限。这些地方性法规一般都要求审查工作结束后10日、15日或者20日内将审查结果书面告知建议人，也有的要求合法性审查机关的工作机构或专门委员会在60日内对送交的规范性文件提出审查意见，并将审查情况告知提出审查要求和建议的单位或者个人。
像全国人大常委会一样，在地方人大常委会收到公民建议书后一般也要经过比较冗长的内部处理程序，只有建议书在前一阶段被某一工作机构认可之后，才可能进入下一个阶段。这就涉及在哪个或哪些阶段履行告知义务的问题。在规定了合法性审查机关强制性回应机制的12个地方性法规中，不同省份的做法并不一样，但总体而言，它们对合法性审查机关在不同阶段对上书的处理结果都作了不同程度的规定。有的省份规定，人大常委会工作机构收到公民建议书即给予回复收到情况，有的则规定只有有关工作机构认定无审查必要时或者认定不存在违法情形的才给予回复；有的还特别规定，在收到不属于自身审查范围的建议书时，有关工作机构应该履行告知建议人向其他机关提出的义务。但总体而言，这些省份一般都至少会规定在审查工作结束后将审查结果书面告知建议人这样的义务。在履行告知义务时一般还会涉及告知的内容问题。在履行告知义务时，有的省份只是规定，在某个程序阶段某个内部机构的审查结果为否定建议人的建议时，只需要将这一结果告知建议人(如宁夏、云南)；但大部分省份的规定则更进了一步，它们要求在否定建议人的建议时，不仅要求将结果告知建议人，而且还要求向其“说明理由”。当然，也有个别省份(如福建)规定在某个审查阶段的告知需要说明理由，有的阶段则没有如此规定。
在回应机制方面，福建省和浙江省地方性法规的规定相对比较有代表性。2007年制定的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》规定了三个合法性审查的回应机制，它们分别是：常务委员会指定的工作机构认为无审查必要的，报经秘书长(办公室主任)或者常务委员会分管负责人同意后，向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织或者公民说明理由；有关专门委员会、常务委员会工作机构收到常务委员会指定的工作机构认为不存在本规定第10条所列情形之一的，由常务委员会指定的工作机构告知提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织或者公民；常务委员会指定的工作机构应当在规范性文件审查工作结束后10日内，将审查结果告知提出审查要求或者审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织或者公民。根据这个规定，在前两个审查阶段，如果出现否定建议人建议的情况，审查机关就有义务履行告知义务；并在审查工作结束后，无论结果是肯定还是否定建议人的建议，都有义务履行告知义务。这种规定可以有效地克服全国人大常委会内部程序规定的回应机制的缺陷，避免出现内部审查程序不进入最后阶段就不给建议人回应的情况。
同样制定于2007年的《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》在回应机制上也有一定的特色。它规定，对于公民的建议，合法性审查机构的接收登记机构收到审查建议后15日内，应当将收到情况书面告知提出审查建议的单位和个人，并进行研究。此外，它还规定，具体审查机构应当在审查工作结束后15日内，将审查处理情况告知提出审查要求和建议的单位或者个人。这种规定最大的特色在于，它明确要求审查机关的工作机构在一定期限内必须向有关建议人确认收到建议书的情况。这种规定目前在国内似乎至今仍仅此一例。这种回执信尽管只是程序性的，然而，它能够让提出建议的公民和组织很快就确认有关机关收到自己建议的情况，从而极大地增强了建议人的参与感。这种回执信与最后审查结果的告知函一道比较完整地构筑起了合法性审查程序的回应机制。浙江省还有一个比较有特色的规定是其对合法性审查工作的公开性要求。它特别规定，“县级以上人民代表大会常务委员会应当每年向人民代表大会会议书面报告上一年度规范性文件备案审查工作情况，并向社会公开”。这种对合法性审查工作情况的公开性要求在国内也是一个比较大的创举。这些年来，公众之所以对合法性审查机构的工作缺乏了解，一个最为重要的原因就在于，这些信息极度缺乏公开性。浙江省的做法无疑为全国人大常委会和国务院的合法性审查工作树立了一个榜样。
在合法性审查工作方面，走在中央合法性审查机关前面的似乎并不仅仅是地方权力机关，而且还包括某些地方行政机关，至少从某些地方政府规章的规定看是如此。国务院的《法规规章备案条例》并没有对回应机制作任何规定，但至少有13个省⑧的省政府规章要求对公民、组织向政府提出的合法性审查建议进行回应，它们或者要求行政机关“将处理结果书面告知”建议人(如甘肃省)，或者要求向建议人“反馈审查和处理结果”(如辽宁)，或者要求对建议人提出的建议“应当核实并给予答复”(宁夏)。其中某些省份还特别规定了履行告知义务的期限，如河北省规定，对合法性审查建议书，有关机关应在60日内核查处理完毕，同时将处理结果通知提请人；河南省规定，县级以上人民政府法制机构收到书面审查建议，对属于本级人民政府管辖的，应当按照本办法的规定审查处理，并在30日内向建议人告知处理结果。
由此可见，无论在建立对公民和组织合法性建议的回应机制方面，还是在合法性审查工作的公开性方面，很多地方合法性审查机关都迈出了比中央合法性审查机关方面更大的步伐。在中央合法性审查机关没有将对建议人的回应作为责任和义务的情况下，很大一部分地方合法性审查机关已经将对合法性审查建议的建议人进行答复和回应作为其必须履行的法律义务；在中央合法性审查机关对其合法性审查工作还刻意保持神神秘秘、讳莫如深之时，很多地方合法性审查机关却开始大方地作出回应，甚至对有关的合法性审查的工作情况予以公开。尽管地方合法性审查机构的合法性审查工作并不受人关注，公众和媒体也很少注意到那些向这些机关提出的公益上书，然而，也有某些证据表明，地方合法性审查机关也确实已经在合法性审查工作方面作出了一些成绩。例如，2008年，浙江省人大常委会共收到了4件公民合法性审查建议，根据浙江省人大常委会法制工作委员会的报告，它应该以适当方式对建议人进行了及时答复；湖南省人大常委会在2009年3月前共收到过公民合法性审查建议6件，其中5件审查建议指向的规范性文件不属于省人大常委会的审查范围，湖南省人大常委会为此将这5件不予审查的理由告知了相关的建议人，对另外一件则按规定交有关专门委员会审查。⑨当然，地方合法性审查机关之所以能够在建立回应机制方面迈出比中央更大的步伐，一个重要的原因在于，它们的合法性审查工作主要涉及地方性规范性文件之间的冲突问题，因此一般并不需要像全国人大常委会那样面临难以处理的政治难题。然而，无论如何，地方审查机关在法律上建立诸多回应机制的努力和实践至少可以让我们看到，如果能够放下政治包袱，那么我国的合法性审查制度也可以实现一定程度的改革，即便将来建立一个以充分保障公民合法性审查请求权为基础的完善合法审查机制也并非没有可能。
摘自：刘东华著《公益法律研究(第1卷)》
