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  • 拉丁美洲行政组织制度--拉丁美洲法律发达史

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    拉丁美洲行政组织制度

     一、中央行政机关

      所谓的中央行政机关是指效力及于全国的行政机关,而地方行政机关则是指其管辖的范围仅限于某一特定地区的行政机关。当然,中央行政机关与地方行政机关的关系因不同国家采用的国家结构形式为单一制或者复合制的不同而有所不同。在拉丁美洲的33个独立国家中,有29个国家采用了单一制,而采用联邦制的国家只有4个,即墨西哥、委内瑞拉、巴西和阿根廷。③在单一制国家中,中央行政机关与地方行政机关的关系也可分为“三种主要类型:中央集权制、权力下放制和分权制”。④中央集权制“不承认地方团体的存在,只有国家作为行政主体,享有权利,负担义务,国家用自己的财政和人员满足全国公共利益的需要。……所有的区域都是执行国家行政的单位,没有独立的法律人格”。⑤在拉美国家中并不存在绝对的中央集权。而权力下放制,是指中央下放的权力集中于地方上的行政长官,中央通过地方行政长官来保证中央在地方的各项行政协调一致。①如巴哈马、哥伦比亚,由国家元首任命省长或者特派员为中央政府的代理人和地方政府首脑,中央的政令通过他们得以贯彻实施。②而分权制则是指“行政职务分别由国家及其他行政主体实施,构成其他行政主体的公务,国家对于其他行政主体只有按法律规定的监督权,没有指挥命令权”。⑧分权制是拉丁美洲单一制国家中央和地方关系的主要类型。

    (一)政府首脑

    在拉丁美洲现有的33个国家中,除古巴实行人民政权代表大会制度外,其他32个国家都实行三权分立制度,采用的政体形式包括总统制政体、议会制政体和混合制政体(半总统制政体)。④由于在不同的政体中,其政府首脑在职权与地位上有很大的差别,因此以下将对不同政体中的国家元首分别予以介绍。

    1.总统制政体的政府首脑

    在拉美的33个独立国家中,有19个国家采用了总统制政体。这19个国家是:墨西哥、危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多、哥斯达黎加、巴拿马、海地、多米尼加、哥伦比亚、委内瑞拉、圭亚那、巴西、厄瓜多尔、玻利维亚、智利、巴拉圭、阿根廷、尼加拉瓜、乌拉圭。⑧也就是说,拉美国家主要采用了总统制政体。总统制政体的特征是总统掌握着实际的权力,他既是国家元首,也是政府首脑,统一行使着国家最高行政权,独立于立法机关以外,对外代表国家。总统制政体下的总统一般是经过普选产生的,享有广泛的职权。在拉美各国,由于行使行政权的总统通常情况下要高于立法权和司法权,行政权几乎不受立法权和司法权的监督,因此也有人将拉美各国的这种特殊政体称为“超级总统制政体”。①关于总统制的内容参见本书第一章的相关内容,为避免重复,在此从略。

    2.议会制政体的政府首脑

    拉丁美洲各国采用议会制政体的国家有12个,这些国家全是20世纪60年代以来获得独立的加勒比海地区的原英属和荷(兰)属殖民地。这12个国家是:苏里南、巴哈马、牙买加、多米尼克、圣卢西亚、巴巴多斯、格林纳达、特立尼达和多巴哥、圣文森特和格林纳丁斯、安提瓜和巴布达、伯利兹、圣基茨和尼维斯。这12个实行议会制的国家除了原荷属殖民地苏里南外,都是英联邦的成员国。②

    议会制,也称为责任内阁制,这种政体具有以下特征:(1)议会制政体中国家元首是国家的象征,但并不掌握实际权力,行政权力掌握在由议会选举产生的总理/首相手里;(2)内阁总理/首相提名内阁成员,经国家元首批准后,组成责任内阁,内阁对议会负责;(3)当议会通过对内阁的不信任案时,内阁必须总辞职,或者提请国家元首解散议会,由新选举产生的议会来决定内阁的去留。

    在拉美实行议会制的12个国家中,除多米尼克、特立尼达和多巴哥、苏里南的国家元首为总统外,③其他的9个国家都以英国女王伊丽莎白二世为国家元首,其职能由英国女王任命的总督来行使。在议会制的国家中,无论总统还是总督都是不掌握实权的,他们只是形式上代表着国家,参加一些礼仪性的活动。

    拉美议会制国家同总统制国家一样,行政权占主导地位。但是,它与总统制所不同的是,总理拥有广泛的权力,而不是总督或总统。总理权力主要表现为拥有各部大臣和主教的提名权、高级文官的任免权、内阁会议的主持权、各项重大政策的决策权,等等。

    3.混合制政体的政府首脑

    混合制政体,也称为半总统制政体,是存在于总统制和责任内阁制之间的一种混合政体,这种政体综合了总统制和责任内阁制的特征,既有由选民直接选举产生的总统,①又有由议会产生并对议会负责的总理。由总统与总理共同掌握行政权。

    在拉美国家中实行混合制政体的国家只有秘鲁一个。秘鲁的总统是秘鲁的国家元首,对内对外均代表国家。总统必须是秘鲁本土出生的公民,年满35岁(《秘鲁共和国宪法》第110条第2款)。总统由普选产生,任期5年,可以连选连任两届(《秘鲁共和国宪法》第112条)。

    总统享有广泛的职权,并根据宪法的授权处理政府的日常事务。同时,他还是部长会议(相当于内阁)的主持人,在与部长会议主席(内阁总理)协商后有权任命内阁部长。但秘鲁总统不享有对法案的否决权,而且只有在议会休会期间才享有特赦权。而否决权这项权力是总统制政体中总统所享有的一项重要权力。

    在总统选举中,也选出第一和第二副总统。他们在总统暂时或永久丧失能力的情况下,履行总统的职能(《秘鲁共和国宪法》第111条第3款,第115条)。②

    (二)内阁(总理和部长)

    内阁一般由总理与部长组成,并由总理领导内阁。在拉美国家中,内阁的设置及所享有的职权因其国家所采取的政体的不同而有所不同。以下分别加以介绍。
    1.总统制政体下的内阁

    在拉丁美洲总统制政体下,内阁一般是从属于总统的,由总统直接领导内阁。在设有内阁总理的国家,总理也往往只是一个虚职,充任着首席部长的角色。

    拉丁美洲大多数总统制国家是没有内阁总理的设置的,内阁一般由总统和各部部长组成。有的国家的内阁还包括副总统,如巴拿马;有的国家还规定,总检察长作为公务人员时,也是内阁的组成人员,如多米尼加共和国。④

    但有些总统制国家虽设有内阁,却没有总理的设置,如哥伦比亚、玻利维亚、哥斯达黎加等国;在阿根廷也没有总理的设置,只是设内阁首席部长来协调各部委、中央与地方政府及行政与立法机构之间的关系。②

    在总统制政体下,内阁总理所享有的职权很少,主要是协助总统行使行政职权,向总统提出部长任免的建议,以及当总统不在时或者经总统同意,可主持内阁会议。

    在总统制政体下,内阁部长直接领导本部门的工作,其主要职权与职责是在总统的领导下对本行政部门的工作进行日常的行政管理。在哥伦比亚、玻利维亚、萨尔瓦多等国家还规定:除任命部长或行政部门首长的命令外,总统的法令、命令如无主管部长或行政部门首长的副署,一概无效,并不得实施。另外,部长还享有就其主管的行政领域向国家元首提出建议的权利。

    关于内阁成员,还有一些国家做了特殊的规定,如多米尼加共和国的《宪法》规定:除了部长,总检察长在作为公务人员时,也是内阁的当然成员。

    2.议会制政体下的内阁

    在议会制政体中,内阁由总理/首相和部长组成,由总理/首相领导内阁,内阁负责政府的一般领导和管理,是执行政策的主要机构,并因此集体向国会负责。如果国会通过对内阁的不信任案时,政府必须总辞职或者提请国家元首解散国会,进行新一届的大选。

    在拉丁美洲实行议会制政体的国家,总理一般由众议院(国会下院)中的多数党领袖,经国家元首(或者国家元首的代表,如总督)的任命后担任。在议会制政体中,总理享有广泛的职权。内阁实行总理负责制,由总理领导并由总理对国会负责;内阁部长一般是由内阁总理提名或者经总理建议后由国家元首任命;在牙买加、特立尼达与多巴哥等国家,总理还享有对参议院(国会上院)议员的提名权。另外,在巴哈马的宪法中还规定,国家元首必须按照内阁或主持内阁的总理的指示发挥职能。

    在议会制政体中,内阁部长一般是在总理的领导下管理本部门的工作,由总理提名、国家元首任命,对总理负责。根据巴哈马、圣卢西亚等国家宪法的规定,检察长也是当然的内阁成员。

    3.混合制政体下的内阁

    在拉美各国中,秘鲁是唯一一个实行混合制政体的国家。秘鲁的内阁由内阁总理和部长组成。在秘鲁共和国中,总统与内阁也有非常密切的关系。只要总统参加内阁会议,他就是内阁会议的主席。另外,总统有权任命部长会议主席,并有权在与部长会议主席协商后,任命部长。但是,宪法又规定,共和国总统的所有行为若缺少了相关部长的签署,那么会导致这些行为无效。

    秘鲁的内阁称为部长会议,由部长会议主席和若干部长组成。部长会议的职责,除了宪法具体规定的功能外,包括:签署总统提交给议会的法案,批准立法法令、总统试图宣布的紧急状态法令、法律方案、法律规定的命令和决议,考虑关系公共利益的事项等。

    而内阁部长的职责主要是就其特定领域内的行政事务进行日常管理,同时对总统所采取的措施负责,特别是保证这些措施合宪。①

    (三)其他中央行政机关

    在拉美诸国的中央行政机关,除了上面介绍的各国都设置的国家元首与内阁外,对于一些中央行政机关的重要成员,如副总统也需要进行简要介绍。此外,有的国家还设置了一些特殊的中央行政机关,在此一并予以介绍。

    1.副总统

    在拉美实行总统制和混合制政体的国家中,基本上所有的国家都有副总统的设置。在哥伦比亚,曾在较长的一段时间中没有副总统的设置,但在1991年的新宪法颁布后,也恢复了设立副总统。副总统一般是在选举总统的同时产生。在大多数国家中,宪法并没有规定副总统的职权,副总统主要是辅助总统履行部分行政职权,但在有的国家,副总统也有其独立的职权。

    总体而言,副总统主要行使下列职权:(1)在总统临时不能视事时,代行总统职权,履行总统职能;当总统永久不能视事或者出缺时,副总统或者代行总统职权,代任直至正常总统任期届满(如巴拉圭),或者接任总统(如多米尼加共和国)。(2)参加部长会议或者内阁会议。在设有副总统的拉美国家,一般都规定副总统是部长会议或者内阁会议的组成人员。(3)担任参议院(上议院)议长或者国会(下议院)主席。阿根廷的宪法规定,副总统担任参议院的议长,“但只有在参议院的投票平分秋色时,才能投表决票”。①而在乌拉圭,副总统不仅是参议院的议长,而且还是大国民议会的主席。②(4)其他职权。在危地马拉,副总统还享有主持一个负有特别咨询职能的参政院的职权。③

    2.独立的行政委员会

    在拉美的一些国家中,除了国家元首(总统、君主)、内阁等常规的中央行政组织外,还设有一些独立的中央行政组织。

    (1)行政组织的咨询或者服务机关

    在危地马拉和巴拿马的中央行政组织中,都设有为行政组织提供咨询或者服务的机关。在危地马拉为参政院,由共和国副总统主持;而在巴拿马为公共事务部,该部门由“共和国总检察长,助理总检察长,高等法院的地区检察官,巡回检察官,市政检察官组成”,“作为行政机构的法律顾问提供法律服务”。①

    (2)其他独立的行政委员会

    在巴哈马的宪法中,规定有三个独立的行政委员会,即国家公务委员会,法律和司法委员会,警察委员会。这三个独立的行政委员会执掌的是监督国家公务员的任命、提升以及与公务有关的纪律事项。②

    在智利则有国家安全委员会的设置。智利的国家安全委员会于1980年设置,“它由共和国总统领导,成员包括参议院主席,最高法院院长,军队和警察的四名最高长官。某些部长可以参加其会议,但是没有表决权。该委员会就事关国家安全的一切问题对总统提出建议。它可以向任何有关当局就影响该机关基础的问题提出自己的意见,或就国内安全问题及所有其他法律问题提出自己的意见。它可以刑罚为后盾,要求公职人员和公务员提供一切事关国内、外安全的信息”。⑨国家安全委员会产生于智利1981年现行宪法通过之前,当时还是军政府执政时期,因此具有很强的军方色彩。

    在厄瓜多尔的中央行政组织中还设有国家审计办公室。国家审计办公室履行“公共资源的管理,规范它们的账目,管理公共实体的财产”等职权。④

    在海地设有国家审汁局,也称为“国家审计与诉讼事务局”。国家审计局“是一个独立自主的金融行政机构”。同时,它还履行部分的司法职能,“除一般事务外,它还负责处理投诉政府的案件,作出的判决只有最高法院有权复审(宪法第200~205条)”。①

    而在巴西则有反腐败委员会的设置。这个委员会是于1993年12月设立的,旨在“对高级官员非法致富采取预防和惩罚措施”,“专门调查联邦行政机关内部的腐败活动”,这一机构具有相当的独立性,任何政府成员不得对其施加影响。②


      摘自:何勤华著《拉丁美洲法律发达史》

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