侦控一体化理论与我国警检关系
近年来，越来越多的学者和司法实务界的同志撰文呼吁改革警检关系，其中最具代表性的观点是主张实现警检关系的一体化。这一理论导向的背是对我国现行警检关系错位的深刻反思。
警检关系是刑事诉讼关系的基本内容，定位准确、线条流畅的警检关系对于诉讼机制的协调运作具有重要意义。然而，长期以来，我国在配合制约原则指导下构建的检警配合制约模式，却导致我国警检关系的错位，造成理论和实践中的一系列司法悖论。基于此，我国有学者提出了以实现检警一体化来重构我国警检关系的主张。但是，在倡导检警一体化论者之中，在具体方案的设计上仍然存在着观点上的差异，一部分学者主张检警一体化就是强调检察院对公安机关在业务上的指挥、监督权；但另一部分学者则走得更远，认为检警一体化不仅是指业务上的指挥、监督，而且要求组织关系上的隶属，具体而言就是要求将刑事警察从公安系统中单列出来，划归检察系统。①也有学者基于折中的立场提出比照走私犯罪侦查局的设立方式来调整刑事警察与检察院的关系，即将刑事警察改造成为检察院与公安机关双重领导。②那么，到底何种改革方案更为可行呢，这就需要我们对警检关系的具体模式作更进一步的细分与考察。
(一)比较与分析：警检关系模式的考察
警检关系是刑事诉讼关系的重要方面，直接影响到诉讼结构的型塑和诉讼目的的实现，因此，不管是大陆法系国家还是英美法系国家对此都十分重视。从各国关于警检关系的规定来看，虽然各国对警检关系密切程度的具体要求不同，但不可否认的是，强调警检关系的紧密性是各国的共识。由于社会价值观和司法传统的差异，在具体做法上，大陆法系国家与英美法系国家之间也存在着一些差别。
1．大陆法系国家的警检关系模式
大陆法系国家普遍实行检警合一的关系模式。所谓检警合一，并不是强调检察院和警察机关在组织上的合二为一，而是意味着检察院集侦查权和控诉权于一身，检察院是法定的侦查权主体、形式上的侦查机关；而警察机关作为实质的侦查机关，仅是为帮助检察院行使侦查权而设的“辅助机关”，警察机关的任务就是协助检察院侦查犯罪或受检察院的指挥、命令侦查犯罪。在侦查程序中，承担控诉职能的检察院是主导和中心，检察院不仅可以自行侦查，而且可以命令、指挥警察机关侦查犯罪。
检警合一型模式实际上是侦查(权)职能与控诉(权)职能的合一，它主要为大陆法系国家所沿用，其建立以下列观念为前提：一是基于国家主义传统。认为检察机关与警察机关都是国家或政府的代表，因此两者具有同质性和同构性，存在着统一的基础。二是认为侦查权与控诉权在本质上具有同质性，侦查权是基于更好地行使控诉权的需要而产生的，是为控诉权服务的，侦查不过是控诉的准备阶段，因此，侦查权、控诉权应当合一。既然检察院承担着控诉职能，当然也就应当行使侦查权，警察机关仅仅是一个辅助检察院行使侦查权而设的“二线机关”，由此形成了检警合一的诉讼结构。如在《德国刑事诉讼法》中，警察所起的作用，始终受到限制，仅是一个
检察院的辅助机构。《德国刑事诉讼法》第163条规定，在侦查刑事犯罪行为范围内，警察只负担着辅助检察院的任，只能作出“不允许延误”的决定，对自己的侦查结果应当“不迟延地”送交检察院，由检察院进行进一步的侦查。德国的检察机关享有自行侦查权和侦查指挥权，一个案件，检察机关既可以自行侦查，也可以将案件交付警察机关进行侦查，警察机关在进行侦查时负有迅速向检察官报告侦查结果的义务。如《德国刑事诉讼法》第161条明确规定：“检察官可以向一切公共机关收集情报，除了宣誓下的讯问外，可以进行各种侦查，或者交付警察机关及其他人员侦查。警察机关
及其他人必须执行检察官的委托或命令。”在法国，检察官兼具有司法警察
的职权，并有权指挥司法警察的一切侦查活动。在侦查中，检察官有权要求
司法警察就一切犯罪提供报告及移送案件，并可受理告发与告诉。对现行犯，如果检察官在现场，则应当由检察官执行司法警察之职务，并有权直接调动、指挥警力。《法国刑事诉讼法》第75条规定，司法警官以及司法警官助理在司法警官的监督下，根据共和国检察官的指示或者以自己的职权，对案件进行预侦。预侦行动受检察长的监督。而在意大利，初期侦查阶段由检察官领导侦查工作并直接调动司法警察。在侦查人员将初步收集的犯罪材料移送检察官后由检察官在犯罪消息簿中予以记载，即开始由检察官负责领
导司法人员进行正式侦查。日本虽然在“二战”后通过借鉴美国法重构了本国的刑事程序，但是在侦查程序的设计上并未完全脱离大陆法的影响，仍然实行检警合一的模式，根据《日本刑事诉讼法》的规定，检察官与司法警察职员均为侦查机关。检察官认为必要时，可以自行侦查犯罪。检察事务官应当在检察官的指挥下进行侦查，检察官与司法警察职员关于侦查应当相互协作。关于检察官对司法警察职员的命令或指挥，法律规定检察官拥有三种权限。(1)一般命令权。检察官在管辖区域内，可以就侦查对司法警察职员作出必要的一般指示。在此情形下的指示，应当通过规定为正确实施侦查或其他确保完成公诉的有关必要事项的一般准则而进行，这些准则包括《司法警察职员侦查文件基书式例》、《关于轻微犯罪处分的命令》等。(2)一般指挥权。检察官在管辖区域内，可以要求协助侦查而对司法警察职员进行必要的一般指挥。例如检察官可以向司法警察发出“拘留妨碍选举犯人”这样的命令。(3)具体指挥权。检察官在自行侦查的场合有必要时，可以指挥司法警察职员，使其辅助侦查。这就赋予了检察官对个别案件的侦查指挥权。①根据法律的规定，对于检察长的指示或指挥司法警察职员必须服从。
2．英美法系国家的警检关系模式
与大陆法国家不同，英美法系国家在观念上并不将检察机关视为国家或
政府之代表，而是将其视为民众的诉讼代理人，②因此，在观念上认为检察
机关与作为政府代表的警察机关具有不同的性质，两者不存在合一的基础。
据此，在英美国家，侦查犯罪被认为是警察机关的职权，检察机关一般不直
接行使侦查权，侦查权与控诉权相对独立，警察机关与检察院也相对独立，
由此形成了一种检警分立的关系模式。检警分立模式的典型是英国。在英
国，检察官只负责提起公诉，对为提起公诉而进行的收集证据活动，即侦
查，检察官无权进行，侦查是由警察机关负全责的，检察官只能完全依赖于
警察。
但是这并不意味着英美国家检察官对警察机关毫无影响力，实际上，英
美国家的检察机关对警察机关的侦查权仍有相当程度的介入、干预。如在英
国，实践中，检察长认为妥当时，有权依照警察机关的声请，对其提供意
见。在一些重大或疑难案件发生时警察机关应当向公诉机关报告，请求指
示。在英国1995年制定的《犯罪起诉法》规定，为了防止警方对应该起诉
的案件不予提起诉讼，检察总长可以制定规则，要求该规则所适用的任何警
察部队的首脑向检察长提供为该规则所规定的、在该辖区内涉嫌犯下的由规
则确定的罪种下每一罪名的有关情况，以及表明由主要证据可以进行控诉的
有关情况。该规则也可以要求每一个这样的警察首脑向检察长提供该检察长
要求得到的与这些案件或者与他随时确定的案件种类有关的情况。
尤需注意的是，检警合一与检警分立这两种代表性的警检关系模式各有
优劣，更多的是各国的文化观念和司法传统的反映。对于以英国为代表的检
警分立模式，我们不能作肤浅的表面认识，认为这种模式就绝对没有侦控职
能合一的基础，实际上从英国公诉制度产生的历史考察，它原本并没有公诉
制度，而是在受美国影响下建立起来的。在英国，长期以来实行的是以警察
追诉为主的私诉制度，警察不但负责侦查犯罪，而且负责在侦查终结后的起
诉工作，从这个角度说，警察机关集侦查和控诉职能于一身，同样实现了侦
控职能的合一，只不过在大陆法系国家是侦控职能合于检察院，而在英国是
侦控职能合于警察机关而已。可见，在英国，同样存在侦控职能合一的基
础，英国式的检警分立模式实际上仍然是一种侦控合一的关系模式，这与我
国的检警配合制约模式是存在根本区别的。
从上述分析可以看出，不论是大陆法系国家的检警合一模式还是英美国家的检警分立模式，其实质都是一种以侦查职能与控诉职能的合一为基础的关系模式，这是因为控诉(权)职能与侦查(权)职能之间原本就存在着天然的亲和性，在诉讼主义的前提下，①侦查的根本目的就是为控诉做准备，失去控诉这一指导和方向，侦查就失去了其存在的价值和意义。在此意义上，控诉(权)职能对侦查(权)职能的指挥、干预是必然的也是必要的。
从现在世界各国检、警关系的发展趋势来看，伴随着两大法系在各个方
面的相互借鉴、融合，两大法系的警检关系模式也开始趋于协调、接近。一
方面，英美法系国家逐渐加强检察院对警察机关的控制和干预，甚至检察院
直接行使侦查职能。在这方面，美国是个典型代表。美国虽为英美法系国
家，但在检察制度的设置上，却受到大陆法国家特别是法国和荷兰的影响，
因此在检察官的权力配置上与英国不同，美国的检察官有权直接行使侦查
权。在美国，为准备追诉，检察官有时也需要先为侦查工作，因此，尽管警
察机关是独立的侦查机关，有权独立行使侦查权，但检察官也享有侦查权，
有权自行侦查，而且根据美国学术界的通说，侦查权是检察官的权利，而不
是义务，检察官是否亲自进行侦查，由检察官自行决定。一旦检察官决定亲
自进行侦查，其侦查工作并不因此而受到其他侦查机关如警察机关的任何限
制和拘束。②在美国的司法实践中，在乡村地区，全部侦查工作之进行，通
常都是由检察官亲自进行。但在都市地区，除了特殊案件之外，检察官为了
避免麻烦，一般不愿意于案件发生之初就介人麻烦且费时的侦查工作。而只
是在警察的初期侦查工作有不充分的地方时，进行补充侦查。但在特定案件
中，如在有暴力团体或地痞流氓牵涉在内的案件，或者警察人员因受不正当
的利害关系所牵制而不能进行公正的侦查时，如果公众希望检察官积极承担
侦查工作，那么检察官就会亲自承担起侦查的工作，自行侦查。这主要是因
为，一方面检察官被视为是民众代理人，应为民众谋福利；另一方面，更为
现实的原因是，美国的检察官是由选举产生，如果无视民众的呼声，将导致
检察官在竞选中失利。为履行侦查职能，有的检察机构有自己的专门侦查人
员，还有些机构从当地警察机构抽调侦探组成侦查队伍。
另一方面，大陆法系国家虽然在立法中明确规定检察院是侦查权主体，
但在实践中，检察院的侦查职能也存在一定程度的弱化现象，即检察机关一
般不直接进行侦查，而是由警察机关承担主要的侦查工作，检察机关只是在
警察机关侦查有不充分之处时，进行补充侦查。如在法国，检察官在实践中
实际上很少干预司法警察的侦查。而在德国，虽然法律规定，在侦查刑事犯
罪行为的范围内，警察只负担着辅助检察院的责任，只能作出“不允许延
误”的决定，对自己的侦查结果应当“不迟延地”送交检察院，由检察院
进行进一步的侦查。然而实际情况却是警察常常自主地将侦查程序进行到
底，然后才向检察院移送侦查结果。而对于检察院来讲，如果没有足够的人
员，它也根本不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式。①同样，在日本，
司法实践中，检察官一般以两种方式行使侦查权，一是对警察侦查终结后
“送检”的案件进行补充侦查。理论上认为，检察官的补侦与警察侦查不
同，在警察实施的侦查阶段，因为事实关系尚未查清，所以进行的是事实
性、技术性以及有目的性的侦查，而检察阶段的补充侦查，是以警察侦查为
前提的法律性的、规范性的、规制性的侦查；另外，除对司法警察移送案件
作补充侦查外，检察官还包括检察官发现、直接受理的案件(检察官直接
受理控告、检举案件)的侦查。检察官发现、直接受理的案件必须独自侦
查。但实际上，检察官直接受理的案件受到严格限制，在日本，检察官处理
的案件中，移送案件占99．7％，直接受理的案件仅有0．3％。直接受理的案
件多是重大、复杂的案件。②检察院侦查职能的弱化使得检察机关的侦查权
退化为一般情况下备而不用的“第二次权利”，而检察机关也属于“第二次
侦查机关”。
由此我们可以得出以下几点结论：第一，由于侦控职能之间的天然亲和
性，侦控职能合一是侦、控职能配置的基本规律。据此，检警一体化应当是
警检关系的理想模式，虽然各国基于不同的社会文化背景和司法传统对检警
一体化程度的具体要求有所差别，但警察机关与检察机关的紧密合作仍是各
国构建检、警关系的基石，也是警检关系发展的趋势。第二，检警一体化仅
仅指业务关系的一体化，而不包括组织隶属关系的一体化。因此，我国学者
主张将刑事警察从公安系统中剥离出来，划归检察系统隶属的观点，是找不
到可供借鉴的立法例的。第三，从警检关系发展的趋势来看，检警一体化的
形式化趋势在加强，即检察院作为形式上的侦查权主体，一般不直接进行侦
查，而是由作为实质侦查权主体的警察机关承担主要的侦查工作；检察院的
侦查权更多的表现为一种补充性权利，即检察机关只是在警察机关侦查有不
充分之处时，进行补充侦查。这就提示了我们，在实施检警一体化改革时，
应当注意对警检关系“一体化”程度的具体把握，不能如有的学者所主张
的，实行检警一体化就意味着侦查工作完全由检察院大包大揽。
(二)检警一体化：我国警检关系的重构
如前所述，我国现行的检、警关系是一种配合制约型关系模式，这种关系模式的设定明显违背了检、警紧密化的做法，其错位必将引发“检警冲突”。当前，我国“检警冲突”的焦点是公安机关的独立性过大，检察机关缺乏相应的制约手段和机制，从而导致检控能力的减弱，因此，我国目前亟待解决也是急需加强的是检察院对侦查的监督、控制能力。对此，笔者认为应当顺应刑事诉讼自身的客观规律，在认真借鉴国外处理警检关系的经验基础上，以检警一体化为基本思路对我国的警检关系予以改造和重塑，具体而言：
一是应当强化检察院的侦查权。健全刑事诉讼法关于检察机关立案管辖权的规定，检察院不仅可以就渎职等国家工作人员的犯罪进行立案侦查，对于其他犯罪，如果检察院指令公安机关立案，公安机关不予立案的，检察院可以自行立案侦查；对于一些重大、疑难的案件，如果检察院认为由自己立案更为合适的，也可以由自己直接立案侦查。这样就可以防止出现公安机关对一些案件拒不立案侦查，而检察院却束手无策的情况。
但是，需要注意的是，赋予检察院侦查权应注意“度”的把握问题。前面已经指出，检警一体化虽然意味着检察院可以行使侦查权，但并不意味着检察院对侦查大包大揽，在各国刑事司法实践中，检察院始终都是一种“第二次侦查机关”，检察院的侦查权更多的是一种补充侦查权；从检察院本身的资源和力量来看，它也不可能承担起主要的侦查任务，设立警察机关的主要目的就是弥补检察院在这方面的不足。吸取这一经验，我国检察机关的侦查权在实践中也应当作为一种补充性权力加以利用。
二是加强检察院对公安机关立案的控制权。公安机关立案之后，应当将相关情况向检察院作出报告；公安机关立案后又撤销的，或者检察院指令公安机关立案，公安机关立案后又撤销的，都必须经过检察院批准或者决定，对于检察院的决定，公安机关不得提出异议(如提请复议、复核等)。
三是确立检察院的侦查指挥权。即检察院在进行侦查时，不管是自侦还是补侦，有权调动公安机关的刑事警察协助侦查，刑事警察有义务接受检察院的指令协助检察院侦查犯罪。公安机关应当按照检察院的指示、命令收集、调查证据。
但是，确立侦查指挥权涉及检察院与公安机关的组织隶属关系问题。我国有学者主张将刑事警察从公安编制中剥离出来划归检察院系统，认为只有这样，检察院才能真正指挥、控制警察机关，才是真正意义上的检警一体化。但是，这种观点是值得商榷的，检警一体化，指的是检察院对警察机关在业务上的指挥、监督关系，而不是两者在组织上的隶属关系。从国外的做法来看，虽然认为警察机关是检察院的“辅助机关”，但这是指业务关系而言，在组织隶属上，警察机关也是独立的，因此，主张检警一体化是组织上的隶属关系的观点是不成立的。
但是从另一个角度来说，确立检察院的侦查指挥权又确实需要赋予检察
院得以控制警察机关的相应手段，单凭法律的一纸规定，实不足以使警察机
关听命于检察院。从国外来看，对此有两种做法：一是由法律明确规定检察
院对警察有提请惩戒或罢免权。如《日本刑事诉讼法》第194条规定，检
察总长、高等检察厅长或地方检察厅长，在司法警察职员没有正当理由而不
服从检察官的指示或指挥的场合，认为必要时，对身为警察官的司法警察职
员可以向国家公安委员会或都道府县公安委员会，对警察官以外的司法警察
职员可以向对该司法警察职员拥有惩戒或者罢免权限的人，提出惩罚或罢免
的追诉。国家公安委员会、都道府县公安委员会或者对警察官以外的司法警
察职员有惩戒或罢免权限的人，认为检察院的追诉有理由时，应当依照有关
法律的规定，对受到追诉的人进行惩戒或者罢免。前苏联《检察院法》第
29条规定，如果侦查人员和调查人员在办案中违法，则停止他们对案件进
一步调查和侦查。检察长依照刑事诉讼法规定的程序，在提起刑事诉讼和侦
查过程中向调查机关、侦查机关发出指示，有关机关必须执行。二是采取一
些诉讼上的权益手段来对警察行为进行控制。如在荷兰，“公诉服务的成员
依其在公诉服务上的垄断，成为刑事公诉体系中的重要的议程安排者，这一
点是英国皇家公诉服务做不到的。荷兰警方据以工作的法律框架使其在犯罪
调查过程中处于公诉人的司法监督之下，公诉人工作的一部分即是对警方进
行监督。公诉人能够并且事实上也给警方发放一般的调查指导意见。在个案中他们能够指导警方从事特殊的讯问并谋求特殊的证据。虽然并无直接机制促进实施这种指导，公诉人也可以运用非常简单的权益手段来达到目的，如拒绝提供公诉服务和在警方调查工作的质量难以令人满意时公开宣称警方行为的不力”。①从措施本身来看，前一种有制度保障，而后一种依靠权益手段(主要是司法惯例)，可能诱发进一步的“检警冲突”，从我国实际情况来看，借鉴前一种更为合适，即检察院并不介入刑事警察的日常行政管理，而只是在刑事警察不服从指挥时，拥有一定的处罚权。另外，在刑事警察的升迁方面，公安机关应当听取检察机关的意见。而不宜采用变更刑事警察组织隶属关系的方式加以控制。其实，只要能够确立这一控制机制，也就没有必要如有的学者所言，仿照走私犯罪侦查局的模式对刑事警察机关实行双重领导，②而完全可以在维持现行检、警组织体制不变的大框架内重塑我国警检关系。
摘自：谢佑平著《刑事程序法哲学》
