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  • 公物的设置管理与“私人行政”的展开--私人行政:法的统制的比较研究/法学译丛.公法系列

    (日)米丸恒治 已阅8230次

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    公物的设置管理与“私人行政”的展开

      引言

    本章旨在探讨公物建设、管理的行政作用中行政如何私化、行政与私人如何结合等问题,将其分为若干模式展开讨论,试图阐明其中向私人委任行政权限的应用特征。公物法制中,从德国完善东部各州基础设施的观点看,将一直受到重视的道路建设作为素材,也能管窥一点传统道路法制面貌的变化。另外,在以下将要探讨的诸现象中,都与公物管理相关的财源方面的私化(即民间资本的应用)有相互牵连的部分。因此下述现象横跨财政和提供物质资源的公物法两个法律领域。

    一、道路建设和民间活力

    德国的道路建设及其管理,以其国际著名高速公路网的完善为代表,在传统上,它由公共团体进行规划、建设和经营管理。从公有财源中提供资金的同时,建立了一套国民可以自由无偿利用的系统。①但最近,这一系统正趋于崩溃。

    第一,虽然欧盟统一后确立了区域内实行自由通行原则(1994年1月1日),但由于德国国内的免费自由通行无法保持与其他各国的均衡,结果导致高速公路旁路(bypass)化。又加之环境污染日趋严重,德国也开始引进征收高速公路通行费(Mautgek~fihr)的制度。②

    第二,东西两德统一后沉重的财政负担、东德急需得到迅速完善的交通基础设施、加上1992年前后德国经济十分不景气,德国的国家财政收入有减无增;而另一方面实现财政健全化的要求严峻地摆在政府面前,必须立即采取措施。⑧面对种种现实问题,德国开始在道路建设和管理两方面引进民间资本活力)。完善道路的民间活力措施,还包括将道路附属设施(加油站、休息厅、小卖店等)交予民间经营;改变从前连同附属设施的经营也由联邦政府一手包办的惯有方式,承认由私人经营道路附属设施。④

    下面我们将考察航空管制、联邦铁路、联邦邮政等交通通信法制的改革动态,同时对急速进行的道路建设民间活力项目现状⑤,以及与之相随的法律体系进行探讨,道路建设民间活力项目可说是“转型期交通道路法制”⑥的一个横断面。如果将其与日本东京湾横跨道路建设相关的民间活力项目相比较,意义重大。⑦因为最近日本的PFI(Private Finance Initiative)事例从公共事业改善方法的观点出发,引起社会广泛讨论,而两者之间定有某些共通点或可借鉴之处。⑧

    二、民间活力运用方式的种类

      道路建设最主要的民间活力运用方式,从法律角度看大致分为两类⑨:经营者模式和特许模式。经营者模式(Betreiber。mod—e11)是指根据最近制定的《筹措民间资金建设道路法》(StraBenbauprivatfina-nziet·ungsgesetz)而导人的,将财源筹集、建设、管理(包括收取通行费)等全体项目悉数委任给民间公司。特许模式(Konzessionmodell,本书以下按照本编第二章的用法,将Konzession译为“特许”),即将前面资金筹措阶段、建设阶段的事务委诸于民间。

    (一)“特许”模式(Konzessionmodell)

    “特许”模式于1992年前后就开始采用。1992年1月29日和1992年7月15日的内阁会议上联邦政府通过了6项将联邦道路建设委任给民间资本运行的决议。1994:会计年度又引入6项计划作为民间活力项目实施。以上方式都依靠民间资本提供土地购置以外的建设费。1994年至2002年通过迅速资本筹措方式,总共从民间筹款38亿8 900万马克资金。

    联邦政府在上述项目中,收购当初运用诸如民间筹集的建设费等资金建设而成的道路,采取允许在工程竣工并投入使用后偿还款额的方法,包括道路建设费、道路建设期间筹措资金的利息以及折旧期间的利息。这种方式称为“特许”模式。道路设施急需迅速完善,采取上述措施后也具有它独特的优点,即找到了解决缺乏必要财源的有效途径,减轻了政府的财政负担。不过,即使采用这一“特许”模式,法令依然没有改变,仅仅是具体的道路购置方式发生了变化(先建设,后付费),在建设费等费用必须由联邦政府支付这一点与传统的直辖方式并无二致。更进一步说,近来陆续出现很多对这种方式的批判,认为这种直辖方式加重了财政负担。于是出现了将征收道路使用费的权限委任给民间,连同折旧阶段的事务也委任给民问的方式(即下述经营者模式)。在财政统制方面,相比传统的直辖式财源筹措方式,不再将道路建设费列入最初的预算,而是直到道路完成建设、开始偿还钱款时,才从预算上予以把握。

    根据1993、1994年度道路建设报告,这项引入民间活力的道路建设工程已经在联邦层面上达到12项。民间活力项目资金总额达38亿8 900万马克,是1993年度联邦道路建设费76亿1 790万马克的将近一半。显而易见,民间活力的实际成果已经稳步建立。⑩

    (二)经营者模式(Betreiber。modell)

    道路建设的民间活力方式之二,是于1994年9月3日制定的《筹措民间资金建设道路法》(Stra口enbauprivatfinan zierlJngsge—setz)。⑩

    该法的立法目的是,将包括征收通行费在内的联邦长途道路建设、维护、经营及筹措资金等事务委任给私人。这种民间活力方式称为经营者模式(Betreibermodell)。⑩这种方式也能在财源不足的情况下使当前原本不可能完成的建设事业得以尽早实现。其特点是几乎不会增加联邦财政的负担,特别是规定建设费用的偿还由民间事业者通过征收通行费来实现。

    受欧盟法律的约束,征收通行费本身仅限于(1)除地域贯通道路之外的高速公路及联邦道路中的桥梁、隧道和山岳道路;(2)地域贯通道路以外,类似于高速公路的联邦道路。⑩经营者模式的民间活力项目,仅限定于上述种种道路的新建道路部分。

    民间资金筹措法将联邦长途道路的建设、维护、经营及资金筹措等事务委任给经营者模式中的民间事业者。但法律上也赋予它们联邦长途道路法第7条a、第16条a第3款、第18条f、第19条、

      第19条a所规定的道路建设义务者(StraBenbaulast:tra”ger)的权利及义务。⑩另一方面,除征收通行费的权限(根据委任私人权限BeleihLmg的相关规定委任给私人)外,权力性权限均未赋予民间事业者。⑩他们所征收的通行费,将作为民间事业者的收入,用于偿还道路建设费。关于通行费的金额、收取区间等,由联邦交通部以命令的形式予以规定。

    概言之,民间资金筹措法不过是完善民间活力项目的法律构架,在实施阶段将民间活力路线的确定及其规模等予以具体化。

    三、道路民间活力项目的问题

    道路民间活力项目的任意一种方式都受到了批判。

    首先,关于“特许”模式,(1)很多情况下,该建设项目本身的建设费高于直辖方式(违反财政原则中的经济性原则、《财政原则法》第6条第1款、 《联邦财政法》第7条第l款等⑩);(2)从财政统制的角度看,直到工程建设完成后才开始掌握该事业的费用预算问题,将导致议会的财政统制原则日趋崩溃,因而具有很高的违反宪法嫌疑(违反财政一体性原则、明确性原则、真实性原则、基本法第110条第1款第1段);(3)在发行国债方面,违反预算保留原则(基本法第115条第1款第1段)等。以上各项批判都非常激烈(法学家普特诺(Gunther Pnttner)、联邦纳税者联盟等⑩)。对此,也有学者提出不同观点:关于第(1)点,民间活力项目确实提高了直接费用,但从总体看,由此可形
    成社会经济方面的波及效果,优点很大,其实并没有违反经济性原则。关于第(2)、(3)点,也有观点认为:形式将筹措财源委任给私人民间活力项目,不直接受这些规定的拘束,所以是合宪的。⑩关于这一点,联邦政府也已阐述过同样的理由,以表明它并不违反宪法。⑩

    其次,经营者模式虽然没有遭受到是否符合这类财政法的批判,但在它与道路法之原则的关系上,有很多学者指出它也存在诸多未解决的问题。比如在促进公路的有偿利用方面;又比如将公路的建设管理委任给民间企业,实现“道路建设私人行政”、“道路管理私人行政”、“私人收取道路通行费行政”等方面,都存在着损害赔偿责任问题(是否由州承担)、征收通行费(强制征收)的相关信息保护问题等。④

    道路建设的民间活力项目,必然引起关于高速公路网实现全体民营化的大讨论。联邦交通部已经为此设立审议会,并就对此赞成与否、及其实现方式等问题展开讨论。也许不远的将来,德国高速公路也将如日本高速公路一样,成为必须支付高额费用的特殊道路。日本高速公路网由日本道路公团建设运营,部分由东京湾横断道路相关的民间活力项目实行。另外,关于引入PFI的讨论也正逐步展开。@可以说,德国免费高速公路网的维护管理系统日趋崩溃,同时民间活力项目、民营化路线已然拉开帷幕。

    道路建设项目中,除上面介绍的民间活力方式以外,还包括独立事业体方式(承担德国统一道路建设项目计划实施的德国统一长途道路计划建设有限公司DE(]-ES@)、资金筹措公司方式(1955年至1961年、1964年至1973年作为筹措资金公司运营的德国公共事业股份公司Offa④)等@,均有必要另行考察。

      摘自:(日)米丸恒治著《私人行政:法的统制的比较研究/法学译丛.公法系列》

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