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  • 可再生能源国际合作的困境与出路—构建可再生能源国际法律、政策体系的角度--中国能源法研究报告(2009)

    肖国兴叶荣泗 已阅8575次

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    可再生能源国际合作的困境与出路——构建可再生能源国际法律、政策体系的角度

    彭 奕

    随着环境污染与能源枯竭问题的日益严重,各国纷纷开始采取措施应对。可再生能源无疑是解决上述难题的突破点,因此,可再生能源的开发和利用成为各国能源战略的重中之重。由于可再生能源问题涉及到国际环境、安全、经济、政治等诸多因素,必须通过国际合作的方式,才能实现全球利益最大化。保障世界的和平与发展。

      一、可再生能源国际合作的现状和困境

     随着19世纪80年代末可持续发展原则的确立,可再生能源逐渐被提到了联合国的议事日程。2004年,波恩国际可再生能源大会在德国的邀请和筹划下顺利召开,可再生能源的开发利用第一次成为全球会议的正式议题。该大会形成的国际行动计划在可再生能源开发利用国际合作史上具有里程碑意义D[’]近年来,可再生能源问题已成为国际政治议程上的首要问题,对可再生能源开发利用的国际合作已经轰轰烈烈地展开。

    1.可再生能源国际合作中的国际机构与行动。从现状看,可再生能源国际合作体现在非常宽泛的层面上。从合作的主体来看,一些区域性和集团性国家问合作组织成效显著。这些可再生能源组织一方面能为信息、专家和资金来源起到重要的中介作用,另一方面,能够对大多数国际组织和专家的工作进行协调。此外,还能承担咨询、技术传播的任务,为国际法的协调制定框架o[2]因此,深人研究可再生能源国际合作的主要内容之一是,考察相关的可再生能源组织及行动。我们将其大致分为五类:

    (1)组织机构。例如,联合国可持续发展委员会(uN CSD)、联合国经社理事会UN DESA)、联合国环境规划署(NEP)、联合国开发计划署(IJNDP)、联合国工业发展组织(UNIDO),国际能源署(1EA)等。

    (2)合作伙伴关系的组织。例如,亚太清洁发展与气候合作组织(AP6)、全球生物能源合作伙伴组织((;BEP)、全球农村能源计划(GVEP)、约翰内斯堡可再生能源联盟(JREC)、地中海可再生能源规划署(MEDREP)、清洁室内空气合作伙伴(PCIA)、可再生能源与节能合作伙伴(REEEP)等。

    (3)网络和信息交换组织。例如,能源可持续发展全球网络(GNESD),可再生能源国际科学工作组(IS.PRE),21世纪可再生能源政策网(REN21),国际能源署能源工业技术网(NEET),CSD信息交换组织等。

    (4)可再生能源系列会议。例如,北京国际可再生能源大会,国际可再生能源会议,华盛顿可再生能源大会(计划安排),世界可持续发展首脑会议(联合国千年首脑会议)J.PoI一约翰内斯堡执行计划等。

    (5)其他联合、协会。例如,欧盟可再生能源委员会(EREC),正在讨论组建中的IRENA一国际可再生能源署(.IRENA),太阳能协会(ISES),可再生能源世界会议(WCRE),工业化八国集团(G8)等。

    2.困境的表象分析。这些关于可再生能源的国际机构或合作在过去的5年中变得越来越复杂o[0]其间凸显出一些问题,妨碍了它们更大功效的发挥,使可再生能源国际合作的发展一时变得不愠不火,陷入困境。究其原因主要有以下表象。

    (1)相关国际组织或行动、会议本身以及成果计划的法律约束力淡弱。能源问题关系各国社会的根本利益,加上经济、地理、政治等诸多因素差异,普遍性国际条约或协议确实难以达成。因此,不管是可再生能源国际合作的国际组织,还是作为成果体现的行动、计划,均大多以自愿承诺和执行为基石。以2004年波恩可再生能源会议为例.会议参与国被邀请自愿提交承诺的具体方案和行动.这些承诺将在会后被各国履行。在约翰内斯堡会议上,一些自愿的保障能源可支持性发展的保证已经作出。这种自愿作出承诺的方式在2004.波恩会议上被普遍化和系统化,最终形成了后来的可再生能源国际行动计划。

    (2)缺乏真正代表全球利益的常设机构组织。部分区域性国际组织不能代表全球利益。例如,工业化八国集团、欧盟等区域组织。尽管它们的能源政策法律及机构运行的基本框架已经健全,但是,它们主要是积极谋求成员国的共同能源国际利益:甚至,在国际能源署、经济与合作发展组织(OECD)中,也存在这样的局部利益现象。

    3.困境的根源剖析。国际社会为什么会形成且不断继续形成如此多没有法律约束力的可再生能源国际合作机构、行动或会议?这固然可以说是因为可再生能源的国际合作起步较晚,但深层次的原因是,利益冲突难以协调。目前,代表多数国家利益的重大成果在普遍意义层面上的联合国组织下不可能达成。退而求其次,一些以前试图达成具有强制性普遍成果却遭致失败的国家转而形成一些伙伴关系。这种伙伴关系被称为“第二类型的成果”,区别于通常意义上谈判达成的成果。因此,尽管2002年约翰内斯堡会议没有强制约束力,但被认为是许多新型国际合作伙伴和行动产生的源泉。多数参与国和组织认为,这次会议提供了具有重大意义的机会,使得各国政府形成了关于可再生能源的具体量化的义务承诺。例如,以远期战略目标的形式,形成类似于《东京议定书》中的二氧化碳的减排目标。尽管这些成果是各国出于单方自愿而做出承诺、承担义务。但根据21世纪能源政策网的追踪调查显示,79%的行动计划已经被执行o[1]另外,再生能源的开发利用已经开始逐渐影响贸易领域。如果一国长期游离在可再生能源国际合作领域外,其涉及可再生能源领域的工业产品必将达不到国际标准而遭致淘汰。例如,尽管美国政府拒绝签署《京都议定书》,但议定书的制订和生效却在事实上影响了美国企业。美国电力公司主动制订了在2006年将其电厂的二氧化碳排放量降低10%的计划。

    因此,缺乏法律约束力的国际合作计划的功能不可小觑。它们是普遍性具有约束力协议的前身。同时,对于成员国而言,基于声誉、承诺和自身需要来实际执行;对于非成员国而言,基于竞争、国际环境、经济增长的需要等因素,也会受到这些成果的实质影响。

      二、可再生能源国际合作的前景和出路

     1.重点推进小领域具有法律约束力的协议形成。从国际条约的理论和实践来看,任何一个普遍性条约的出现都不是偶然的,其基础是大量的双边、多边、特定问题条约的积累。在可再生能源的条约问题上,我们也应该贯穿这一思路。但是,应该在各不同的相关国际组织和领域重点突破。

    首先,可以从专业领域突破。相关国际商业协会联盟和专业团体是倡导可再生能源国际合作的主力之一,它们大量存在于可再生能源技术的各个领域,对于可再生能源国际政策和法律的形成具有一定影响力。因此,它们可以形成一些技术领域、商业领域的具有法律约束力的协议。事实上,国际太阳能协会、全球生物能源合作伙伴组织等专业领域组织就不断在酝酿相关法律和政策。

    其次,从地域领域突破。欧洲可再生能源理事会、世界可再生能源理事会等区域性、国际性组织也在酝酿着国际政策这些地域性组织在组成成员上和支持来源上具有更大的一致性和传统性。条约的达成在难度上相对降低。以欧盟为例,其在整个国际法律领域的地位非常典型独特.对国际公法、私法、经济法的贡献毋庸置疑。以私法管辖权领域的《布鲁塞尔公约》为例,其核心内容引领了世界主要国家关于普遍性管辖权公约长达20年的海牙谈判。尽管最后流产了,但仍然形成了更小范围的普遍性公约成果——《协议选择法院公约》。

    另外,借助一些重要的政治性普遍国际组织的影响力,例如,联合国。联合国下设的可持续发展委员会、联合国经社理事会、联合国环境规划署等组织中,多数存在着专门的可再生能源的工作组或部门。例如,在国际能源署中就设有可再生能源工作部门。尽管目前普遍性条约无法在次层面上达成。但时机成熟时,这些相关组织的力量不可或缺。

    因此,可再生能源国际政策与法律正在形成一个由核心协议和补充计划组成的框架体系。其中,谈判达成普遍性协议是核心的,具有较高的法律地位,但同时也具有宽泛性和模糊性,详细具体的协议很可能招致失败的命运;其他形式行动和计划是补充性的。补充性行动和计划也是可再生能源国际合作进程中的重要组成部分,它们推动了普遍性国际政策协议的形成o[0]这个框架体系不断发展,动态的周边向核心靠拢和质变所形成的普遍性国际可再生能源公约和协议是可再生能源国际合作的前景所在。

    2.建立全球可再生能源国际合作的专门组织。我们前面已经提及,代表部分国家利益的组织、集团已经不在少数,但缺乏一个站在全球利益高度的可再生能源专门组织。同时,联合国这样的综合性国际组织又无暇专注于可再生能源。因此建立一个这样的专门组织从长远来看是必要的。德国与部分国家正在积极磋商建立国际可再生能源规划署(IRE—NA),但该组织如果不能注意以下事项,将很难逃脱发展成为另一个利益集团的命运。

    (1)邀请广泛的参与国,实行开放加入制度。目前很多能源组织出于地域因素、利益因素,或者是区域性组织,或是部分国家组成的经济利益。很难实行开放性的加入制度。

    (2)基本原则。在组建原则上,除了恪守传统国际法中的和平共处五项原则。特别要处理好发展中国家和发达国家的关系,能源资源丰富国和消费国的关系。发达国家已经完成了工业化进程,在开发利用清洁能源、保护环境方面应该承担更大的责任。因此,在促进世界可再生能源的发展中,发达国家和发展中国家应当承担共同而有区别的责任,加强合作、取长补短、协调行动、互惠互利,这是促进世界可再生能源发展的前进方向。

    (3)具体组织制度的合理构建。组织的成立只是一个外壳,合理的运行制度是关键。例如,表决制度,争端解决机制,发展中国家的过渡阶段制度等。在表决制度的设计上一定要能够公平体现各国意愿,避免成为大国的操纵机器。国际能源署的石油消费投票权就是一个形式上公平、实质上太不公平的表决权机制。而争端解决机制则可以借鉴诸如wro组织的争端解决机制,通过专家组的裁判、上诉机制等程序来和平公正地解决争端,谋求和平与共同发展。

      三、中国在可再生能源国际合作中的反思与启示

      1.现状及反思。我国对于可再生能源的国际合作一直采取积极的态度。早在1992年,国务院就批准建立了中国环境与发展国际合作委员会。1999年,世界银行集团(WBG)向全球环境基金(GEF)提出在可再生能源领域建立战略合作伙伴关系,第一个试点国家就是中国。2005年,北京成功主办了国际可再生能源大会。为可再生能源的国际合作做出了贡献。国家主席胡锦涛在会上指出:“加快可再生能源开发利用,必须加强国际合作。国际社会应该在研究开发、技术转让、资金援助等方面加强合作,使可再生能源在人类经济社会发展中发挥更大作用。”【1]我国可再生能源政策及立法的起步较晚,但已成为我国长期发展战略的重要组成部分。2005年《可再生能源法》通过后,一些具体的配套政策也在积极拟订之中。20,07年4月国家发改委制定了《能源发展“十一五”规划》,其中对可再生能源进行了重点部署,大力扶持发展可再生能源产业化工程。《可再生能源法》在制定过程中考察过多个国家的相关法规,并和一些外国研究机构建立了合作关系。让它们提供建议案并参与讨论在某种程度上该法就是国际合作的产物。2008年公布的《能源法》征求意见稿中专门设立了“能源国际合作”作为第12章。内容涉及国际合作方针与方式、境外能源合作、境内能源合作、能源贸易合作、能源运输合作、能源科技与教育合作、能源安全合作7个方面。第一次将国际合作如此全面地提到立法高度,且内容翔实,值得欣喜。

    从国际合作项目的角度看,我国可再生能源国际合作项目总体进展顺利,但某些方面也有待进一步加强。从国家发展改革委能源局获悉,将进一步加强相关的管理工作,建立健全项目办公室管理制度。2006年实施可再生能源国际合作项目中出现了一些问题:在项目资金使用方面,由于管理理念等导致中外双方经常出现分歧,影响了项目的正常实施。在项目办公室的管理方面,制度不够健全,工作人员的能力和素质还不能完全适应项目管理的要求。从参与国际合作组织和行动角度看,尽管近年来取得一定成绩,但总体上考察,参与国际组织和行动的深度不够,缺少对主要可再生能源国际计划的深入研究和信息利用,进而在国际地位上缺乏具有影响力的发言权。

    2.启示与应对。我国应该更全面、深入地参与可再生能源的国际合作,积极合作研发可再生能源开发利用技术,积极加入相关国际组织和行动计划,更有效利用现在已经成熟的国际信息网络,参与组建新的可再生能源区域组织和国际组织。在这些行动中,尤其要注意以下方面的问题:

    (1)站在发展中国家的辩证立场。首先,坚持发展中国家与发达国家的责任区别制工业发达国家的技术和经济处于领先地位,它们的发达史是污染一经济发达一环境治理。发展中国家在各方面落后的情况下,却要创造难度更高的经济发展道路,自然应当在国际合作中享有低于发达囝家的责任,建立公平的国际合作秩序。其次,主动承担能力范围内的义务,跟进发达国家的步伐。在温室气体减排等问题上,尽管我国暂时享有过渡期等优待权,但作为温室气体的排放大国,应该主动承担可能的义务,这不仅会促进更多国家承担起自己应尽的义务,[1]体现我们大国对国际社会发展做出的贡献,同时,这对于我们的国际贸易竞争是有利的。发展中国家应该尽早关注和加强可再生能源的国际合作。否则,将跟不上发达国家的步伐,在国际贸易领域中遭受损失。

    (2)资金投入和筹措问题。新能源与可再生能源的开发利用,不仅依赖于本国政府扶持,更需要借助于社会(包括私人)的整体合力。据预测,为实现近期公布的可再生能源发展目标,到2020年我国至少需要1790亿美元的投资。但是.我国新能源私人投融资仍存在众多问题。如投资领域不均衡、长期技术发展投资欠缺、过多依赖海外资本市场。究其原因,我国《可再生能源法》虽然明文鼓励发展可再生能源产业,但相关辅助政策尚待落实,加之1997年亚洲金融危机的影响,投资者相对较为谨慎。因此,如何适应我国国情,在一个良好的政策政治环境下,创建新能源与可再生能源的私人投融资体系,对于我国新能源与可再生能源的开发利用具有重大的理论和实践意义。

    可再生能源的国际合作是个复杂的问题。随着可再生能源开发利用的国际合作在未来的进一步得到加强,我们要不断提高技术水平和管理能力,加强数据资源共享,促进国际合作法律框架的形成:参照借鉴各国可再生能源的先进立法经验和实践,在我国《可再生能源法》的实施过程中借鉴和改进;[1]处理好和各国、各不同利益团体的关系,确立我们国际大国的地位和风范。

      摘自:肖国兴,叶荣泗著《中国能源法研究报告(2009)》

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