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  • 我国行业调解制度现状及缺陷分析--法大民商经济法评论(第5卷)

    王卫国 已阅9802次

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    我国行业调解制度现状及缺陷分析

    (一)现行行业调解制度的法律渊源

    我国行业调解制度的最直接和最有力的法律渊源就是司法部的《人民调解规定》。但是这一规定充其量只能算是行政规章,效力比较低。此外,一些行业主管的行政机关、地方人大或行政机关,在发布的一些命令和通知中提及过行业调解,例如,《青海省人民调解工作条例》中规定了行业调解委员会,但是,这些地方性的法律规范都还没有走出《人民调解规定》中所描述的行业调解的制度形式和范围。除此之外,就是一些行业协会内部的规章制度,规定了一些关于行业调解的内容,但是因为行业协会属于民间组织,这些行业协会的规章只能对于具体的行业调解活动起到规范作用,其带有一定的契约性,这种民间组织的自治
    性规范,还不具有法律规范的性质。

    从另一角度来说,司法部的《人民调解规定》并没有更高层级的法律予以支持,相反的,根据国务院1989年《人民调解委员会组织条例》的规定,并没有所谓的行业调解这种制度形式,仅规定人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民问纠纷的群众性组织,在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。《人民调解委员会组织条例》是《人民调解规定》的上位法律,在效力层级上高于《人民调解规定》,这就使《人民调解规定》中的相关内容处于尴尬境地,从而导致了行业调解制度在法律渊源上存在较大缺陷。

    (二)行业调解的程序

    1.行业调解程序的主体

    (1)行业调解程序由行业调解委员会主持进行,具体程序活动则是由行业调解员主持的,行业调解员即行业调解委员会委员、调解员的统称。行业调解委员会委员,由设立该行业调解委员会的组织聘任。主持调解的行业调解员一般为一人,由行业调解委员会指定。根据需要,行业调解委员会也可以指定若干行业调解员参加调解。当事人对调解主持人提出回避要求的,行业调解委员会应当予以调换。

    行业调解员调解纠纷,必须遵守下列纪律:不得徇私舞弊;不得对当事人压制、打击报复;不得侮辱、处罚纠纷当事人;不得泄露当事人隐私;不得吃请受礼。行业调解员履行职务,应当坚持原则,爱岗敬业,热情服务,诚实守信,举止文明,廉洁自律,注重学习,不断提高法律、道德素养和调解技能。行业调解员严重失职或者违法乱纪的,由原选举单位或者聘任单位撤换。

    行业调解员依法履行职务,受到非法干涉、打击报复的,可以请求司法行政机关和有关部门依法予以保护。行业调解员严重失职或者违法乱纪的,由原选举单位或者聘任单位撤换。

    (2)作为纠纷当事人的双方,当然也应当是调解程序的主体。在行业调解活动中,纠纷当事人享有下列权利:自主决定接受、不接受或者终止调解;要求有关调锯人员回避;不受压制强迫,表达真实意愿,提出合理要求;自愿达成调解协议。在行业调解活动中,纠纷当事人承担下列义务:如实陈述纠纷事实,不得提供虚假证明材料;遵守调解规则;不得加剧纠纷、激化矛盾;自觉履行行业调解协议。

    (3)行业调解委员会调解纠纷,根据需要可以邀请有关单位或者个人参加,被邀请的单位或者个人应当给予支持。也就是说,被行业调解委员会邀请参加调解活动的主体,也应当是行业调解程序的其他参与人。

    2.行业调解的原则

    行业调解委员会的调解工作应当遵守以下原则:(1)依据法律、法规、规章和政策进行调解,法律、法规、规章和政策没有明确规定的,依据社会公德进行调解;(2)在双方当事人自愿平等的基础上进行调解;(3)尊重当事人的诉讼权利,不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。

    3.行业调解受理纠纷的范围

    行业调解受理的纠纷为民间纠纷,包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之问涉及民事权利义务争议的各种纠纷。但是,行业调解委员会不得受理调解下列纠纷:(1)法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的,或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的;(2)人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。据此,结合其他法律规定的原理,行业调解受理的纠纷范围为: (1)民事主体之间发生的仅以民事权利义务为内容的纠纷,如合同纠纷、侵权纠纷和婚姻继承纠纷等;(2)侵犯他人合法权益,不仅需要承担民事责任,如果还构成行政违法,应受到行政制裁,但是要求情节轻微,例如侵害他人人身权利的;(3)根据法律规定属于告诉才处理的情节轻微的刑事犯罪案件。当然,如果法律规定上述案件只能由专门机关处理,或者已为人民法
    院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的,.不得进行行业调解。

    当然,这一规定与村民组织和城市居民组织的人民调解范围并无二致,更为现实的是,笔者认为,行业调解解决的纠纷应当更多地带有行业特色,也就是说是本行业内发生的或者与行业行为有关的各种民商纠纷,以及情节轻微的行政侵权行为、刑事侵权行为等。

    4.行业调解的管辖

    民间纠纷由纠纷当事人所在地(所在单位)或者纠纷发生地的行业调解委员会受理调解。相关的行业调解委员会也可和村民委员会、居民委员会或者企业事业单位的人民调解委员会,共同调解单独一个人民调解委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨地区、跨单位的民间纠纷。

    5.行业调解程序的启动

    行业调解委员会根据纠纷当事人的申请,受理调解纠纷;当事人没有申请的,也可以主动调解,但当事人表示异议的除外。当事人申请调解纠纷,可以书面申请,也可以口头申请。受理调解纠纷,应当进行登记。当事人申请调解纠纷,符合条件的,行业调解委员会应当及时受理调解。不符合受理条件的,应当告知当事人按照法律、法规规定提请有关机关处理或者向人民法院起诉;随时有可能激化的,应当在采取必要的缓解疏导措施后,及时提交有关机关处理。行业调解程序由行业调解委员会受理当事人的申请,或者主动进行调解而启动。

    6.行业调解程序的进行。

    (1)准备调解。行业调解委员会调解纠纷,应当分别向双方当事人询问纠纷的事实和情节,了解双方的要求及其理由,根据需要向有关方面调查核实,做好调解前的准备工作。行业调解委员会调解纠纷,在调解前应当以口头或者书面形式告知当事人行业调解的性质、原则和效力,以及当事人在调解活动中享有的权利和承担的义务。

    (2)进行调解。行业调解委员会调解纠纷,一般在专门设置的调解场所进行,根据需要也可以在便利当事人的其他场所进行。行业调解委员会调解纠纷,根据需要可以公开进行,允许当事人的亲属、邻里和当地(本单位)群众旁听。但是涉及当事人的隐私、商业秘密或者当事人表示反对的除外。行业调解委员会调解纠纷,应当在查明事实、分清责任的基础上,根据当事人的特点和纠纷性质、难易程度及发展变化的情况,采取灵活多样的方式方法,开展耐心、细致的说服疏导工作,促使双方当事人互谅互让,消除隔阂,引导、帮助当事人达成解决纠纷的调解协议。

    (3)调解期限。行业调解委员会调解纠纷,一般在一个月内调结。

    7.行业调解协议及其履行

    经行业调解委员会调解解决的纠纷,有民事权利义务内容的,或者当事人要求制作书面调解协议的,应当制作书面调解协议。调解协议由纠纷当事人各执一份,行业调解委员会留存一份。(1)调解协议应当载明下列事项:①双方当事人基本情况;②纠纷简要事实、争议事项及双方责任;③双方当事人的权利和义务;④履行协议的方式、地点、期限;⑤当事人签名,调解主持人签名,行业调解委员会印章。当事人应当自觉履行调解协议。行业调解委员会应当对调解协议的履行情况适时进行回访,并就履行情况做出记录。(2)当事人不履行调解协议或者达成协议后又反悔的,行业调解委员会应当按下列情形分别处理:①当事人无正当理由不履行协议的,应当做好当事人的工作,督促其履行;②如当事人提出协议内容不当,或者行业调解委员会发现协议内容不当的,应当在征得双方当事人同意后,经再次调解变更原协议内容;或者撤销原协议,达成新的调解协议;③对经督促仍不履行行业调解协议的,应当告知当事人可以请求基层人民政府处理,也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。此外,行业调解委员会调解民间纠纷不收费。

    (三)行业调解的效力

    对于经行业调解达成协议的,如果当事人不遵守调解协议或者不履行调解协议的,任何一方可以请求基层人民政府处理,也可以向人民法院起诉。但是,对于当事人之间关于民事实体权利义务关系内容的确定,调解协议具有民事合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议。当事人一方向人民法院起诉,请求对方当事人履行调解协议的,人民法院应当受理。当事人一方向人民法院起诉,请求变更或者撤销调解协议,或者请求确认调解协议无效的,人民法院应当受理。至于调解协议的内容是否应当得到维持,由人民法院通过审判予以确定。无效的调解协议或者被撤销的调解协议自始没有法律约束力。调解协议部分无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。而对于具有债权内容的调解协议,公证机关依法赋予强制执行效力的,债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

    由此推之,行业调解协议没有程序上的终局效力,在实体上的效力与一般合同相似。调解协议的诉讼时效,也适用民法实体法的规定。

    但是,对于原纠纷的诉讼时效因行业调解委员会调解而中断。调解协议被撤销或者被认定无效后,当事人以原纠纷起诉的,诉讼时效自调解协议被撤销或者被认定无效的判决生效之日起重新计算。

    (四)行业调解委员会与有关机构的关系

    行业调解委员会与其所属机构、行业调解委员会相互之间、行业调解委员会与其他机构之间,在调解活动中或者属于与调解有关的职务活动中,会发生各种各样的关系。

    1.行业调解委员会与司法行政机关之间的关系

    司法行政机关与行业调解委员会之间的关系主要体现是:司法行政机关对行业调解工作进行指导和管理,对行业调解予以监督和支持。具体如下:(1)乡镇、街道司法所(科)负责指导和管理行业调解委员会的日常工作。(2)备案管理。行业调解委员会的设立及其组成人员,应当向所在地乡镇、街道司法所(科)备案。(3)行业调解委员会的组织建设与人员培训。各级司法行政机关应当采取切实措施,加强指导,不断推进本地区行业调解委员会的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设,规范行业调解工作,提高行业调解工作的质量和水平。各级司法行政机关应当采取多种形式,加强对行业调解员的培训,不断提高行业调解员队伍的素质。(4)对于行业调解的支持。各级司法行政机关对于成绩显著、贡献突出的行业调解委员会和行业调解员,应当定期或者适时给予表彰
    和奖励。(5)指导和监督。乡镇、街道司法所(科),司法助理员应当加强对行业调解委员会工作的指导和监督,负责解答、处理行业调解委员会或者纠纷当事人就行业调解工作有关问题的请示、咨询和投诉;应行业调解委员会的请求或者根据需要,协助、参与对具体纠纷的调解活动;对行业调解委员会主持达成的调解协议予以检查,发现违背法律、法规、规章和政策的,应当予以纠正;总结交流行业调解工作经验,调查研究民间纠纷的特点和规律,指导行业调解委员会改进工作。

    2.行业调解委员会与人民政府的关系
    行业调解委员会与人民政府的关系主要体现如下:(1)基层人民政府指导行业调解委员会的调解工作。(2)行业调解委员会向基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况。(3)各级人民政府对成绩显著的行业调解委员会和调解委员应当予以表彰和奖励。

    3.行业调解委员会与人民法院的关系

    行业调解委员会与人民法院的关系为:基层人民法院指导行业调解工作,对于行业调解委员会违背法律的调解活动,应当予以纠正。具体而言,基层人民法院对于行业调解主要包括指导、监督和支持三个方面,主要是通过对调解达成协议的案件,当事人又起诉到人民法院的,法院通过依法审理,作出或者维持、或者认定无效、或者撤销、或者认定部分无效或者撤销部分协议的判决,以此达到上述目的。此外,人民法院应当通过以下工作指导、监督、支持行业调解委员会的调解:人民法院审理涉及行业调解协议的民事案件,调解协议被人民法院生效判决变更、撤销或者确认无效的,可以适当方式告知当地司法行政机关或者行业调解委员会;发现行业调解员违反自愿原则,强迫当事人达成调解协议的,应当及时向当地司法行政机关或者行业调解委员会提出纠正的建议;要积极配合当地司法行政机关加强对行业调解员的业务培训,帮助行业调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力。基层人民法院及其派出的人民法庭可以通过举办培训班等方式对行业调解员进行培训或组织他们旁听案件审判,可以安排行业调解员参与庭审前的辅助性工作,也可以聘任有经验的行业调解员担任人民陪审员。

    此外,对于行业调解员依法履行职务,受到非法干涉、打击报复的,可以请求司法行政机关和有关部门依法予以保护。这也体现了这些机关对于行业调解的支持。

    (五)现行行业调解制度的缺陷分析

    现行的行业调解制度在程序上得到了进一步的完善,其效力也得到了加强,即有效的行业调解协议是当事人之间有效的合同,意味着行业调解协议成为当事人之间民事法律关系发生变动的合法事由,当事人之间合法达成的调解协议改变了当事人原有的民事权利义务关系的内容。但是,通过以上对行业调解制度的分析,可以发现我国的行业调解制度存在如下缺陷:

    1.行业调解协议的效力不强。在现行行业调解制度下,行业调解协议的效力相当于一般的民事合同,经公证机关公证赋予其强制执行效力的,与可以强制执行的公证债权文书效力相当。这种规定仅把行业调解协议作为民事法律关系变动的事由来看待,忽略了其作为纠纷解决方式、对当事人权利进行救济的途径所应当具有的功能和价值,使其不具有应有的程序安定和确定实体结果的作用。如此以来,往往使当事人在经过行业调解后,即使达成调解协议的情况下,还要经过同样的民事诉讼程序才能使双方的权利义务关系最终得以确定,增大了解决纠纷和保护权利的成本,也不符合程序效益的价值要求。

    2.行业调解程序的正当性不足。行业调解程序之所以能够有效化解当事人之间的冲突,其根本基础是当事人对私权依法享有的意思自治权利,无论是调解案件的受理范围、管辖、程序的进行和法律的适用等,皆应当体现当事人的意思自治权利。但是,现在的调解程序却未能充分尊重当事人的自治权利,例如对于行业调解委员会未经当事人申请而主动进行的调解,没有在纠纷范围上、次数等方面加以必要的限制;还有些方面甚至追求程序的效率而忽略调解程序正义的基础来源。

    3.现行行业调解制度未能充分反应民间习惯、我国传统文化等对调解的促进作用,对于调解的进行、调解的形式和调解结果的达成都没有充分反映我国传统文化和民间习惯对调解的影响。

    4.与人民法院的审判程序结合上存在缺陷。现行行业调解制度下,仍然是“一调”加“两级审理”的模式,不但增加了国家和当事人解决纠纷的成本,而且在调解自愿的前提下这种实体审理模式也显得没有必要。

    5.行业调解的组织和经费保障不足。要想使行业调解真正发挥较强的作用,一方面要使行业调解委员会应当具备更高的能力与素质,使调解员真正具备制度期待的知识、能力和品格;另一方面,还要使其具有可靠的经费保证。但是,现行法律法规的规定却远远没有达到这样的要求。

    6.现行法把行业调解制度定位过低。根据《人民调解规定》的规定,聘任的行业调解委员会委员及调解员,是到乡、镇、街道司法所(科)备案,其调解工作受乡、镇、街道司法所(科)指导,从相应的规定来看其低于乡、镇、街道设立的人民调解委员会。事实上,从行业协会具备的行业自治职能和现有资源来说,行业调解更应当成为一种可以优先发展的调解制度,成为有效的替代纠纷解决方式,应当受高级别的司法行政机关的支持和监督。

    7.基本把行业调解等同于普通人民调解,没有根据行业纠纷与行业组织的特点规范行业调解制度。根据现行数目极少的法律规范,行业调解除了在机构方面与传统的人民调解有所不同之外,其他方面并无二致,没有考虑到行业调解自身的特质,这也是当前行业调解的硬伤所在。

      摘自:王卫国著《法大民商经济法评论(第5卷)》

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