单一制政体的“利”与“弊”
(一)单一制政体的制度优势
第一，有利于提高中央政府的财政汲取能力，充分实现国家的“后发优势”。对于广大的发展中国家而言，其面临“资金短缺”、“科技落后”、“人口增长过快”等诸多困境，在税制选择上无法绕开“低水平均衡陷阱”——如果我们将财政实践视为一个全体纳税人的博弈、交易过程，则可以理性地推定：发展中国家体现纳税人意志的税负水平与政府公共服务供给水平之间将可能会形成一个“低水平均衡”——故而，发展中国家简单套用西方发达国家的分权原理，甚至借鉴美国等发达的联邦制国家建立联邦体制，将可能出现“南橘北枳”的效果。第二次世界大战结束之后，为了确保国家独立和实现现代化，许多发展中国家(包括亚、非、拉的社会主义和非社会主义国家)都推行了“政府主导型”的工业化发展战略，希望借此建立同发达国家类似的工业体系。为了配合这一国家发展战略的实施、调整与演进，财政权力的适度集中乃是其必要条件。为此，单一制有利于强化中央政府的财政汲取能力，从而支持国家的工业化发展战略，实现“后发优势”。
第二，有利于克服“地方保护主义”倾向，促进全国性统一市场的形成。列宁曾经深刻地指出：“在全世界上，资本主义彻底战胜封建主义的时代，是同民族运动联系在一起的。这种运动的经济基础就是：为了使商品生产获得完全胜利，资产阶级必须夺得国内市场，必须使操着同一种语言的人所居住的区域用国家形式统一起来，同时清除阻碍这种语言发展和阻碍把这种语言用文字固定下来的一切障碍。”④在传统的单一制模式下，中央政府对于地方主要政府官员拥有任免、监督等权力，但是即使在实行地方自治的条件下，地方法院也不隶属于地方自治机构，地方政府(地方公共团体)没有独立的司法权。因此，单一制国家大都能够有效地克服地方政府对本地工商企业的特殊保护，维护统一、公平、自由的市场秩序，提高社会经济效率。
第三，有利于消除地区性利益集团的消极影响，维护国家利益与社会利益。联邦制意味着“一国国内由宪法保障的联邦成员之间自治与共治的平衡”，并“为联邦成员参与到中央层级的宪法制定、立法(国民院)、联邦法规的行政执行等事项的决定过程提供了可能。”①正因为如此，联邦制在保障联邦成员合法权益的同时也为其滥用对于联邦事务的参与权、否决权大开了“方便之门”。由此，国家利益、民族利益的实现必然受到地区性利益集团的严重“掣肘”，在公民政治素质普遍存在严重欠缺的国家更是如此。相反，在单一制国家，如果中央政府的政治领袖拥有前瞻性的政治眼光，则在一定程度上可以克服联邦制下的此种制度弊端，较好地维护国家的根本利益与长远利益。
(二)单一制政体的制度缺失
第一，中央政府在财政分权上的主导地位可能会在人民之间造成不合理的“区别对待”，酿成民众对于国家的“合法性”认同危机。正如马斯格雷夫所言：“受益归宿的空间范围是我们在公共产品讨论中已提及的关键特征……适用于公共部门的配置理论以使我们得出这样的结论，即必须提供公共服务，而且应该根据受益区域居民的偏好分摊公共服务成本。而且，如果需要采用政治程序来确保偏好的体现，那就意味着，特定的服务须由这一地区的居民投票并由他们支付费用。”“每一辖区应当在其管辖范围内提供服务，并使这些服务受益不断增长，而且只应运用会使这些服务成本内在化的财政来源。因此，受益范围在空间上受到限制的特点就要求财政结构由多级行政单位所组成。”(爹从社会公平的角度而言，一个国家的税收等公共负担，如果是为了维护全体公民的利益而产生，则需要在全国范围内均衡摊派，如果公共支出的受益者乃是某一特定区域的民众，则应该由其自身承担主要的费用。此即公法上的“公共负担均等原则”，它是经济学上“公平”、“效率”等理念之体现。在单一制模式下，国家为了实现“追赶型”发展，提高公共资金的使用效率，在集中财政资源之后将其投入生产效率较高的部门或者地区，势必在政策上对公民实行区别对待。如果此种发展战略没有获得成功或者收效甚微，国家则难以对税负上承受不利影响的公民实行有效补偿。长此以往，则民众对于国家的合法性认同将可能被削弱。
第二，中央政府囿于信息劣势，难以提高地方公共服务的效率。黄仁宇先生在评价中国明代的财政制度时指出：“在落后的情况下，上层制定的财政方案无法与下层的具体情况相适应，中央集权的愿望超出了当时的政府实现这种愿望的技术手段。作为其结果，帝国的法律必须进行调整，地方上进行改动与变通成为必要。确实，在王朝后期，这种对规定程序的背离成为一种通行的做法，对法律的普遍滥用则在所难免。”①对于一个幅员辽阔、人口众多的大国而言，地理上的距离或许可以通过现代交通技术、通信技术加以克服，但是现代社会中政府面对着许多纷繁复杂而需要快速处理的公共事务，中央政府在信息采集、沟通、处理等方面必然难以适应。尤其是，在市场经济条件下，区域之间经济要素的频繁流动将使得亟须政府处理的公共信息呈几何级数增长，任何一个大国的中央政府均难以拥有如此强大的公共信息处理和应对能力。在此种情形下，如果维持高度集权的单一制模式，则国家法律与中央政令在实际执行的过程中必然被地方政府予以变通处理，甚至被“虚化”。而且，当公共事务的决策主体、责任承担主体与执行主体之间的物理空间过于遥远时，地方政府名义上是中央政府在地方的“代理人”，实际上却可能会基于组织成员的利益驱动而僭越自身的法律定位，而其违法行为往往难以得到有效的监控。如此，则所谓“上有政策，下有对策”，必将成为国家法制生活中的一种常态，国家法制生活中的“代理人危机”成为单一制模式下难以治愈的“痼疾”，公共资金的使用效率、公共物品之满足民众消费偏好、符合社会需求而产生的经济“效率”、社会“效益”就会在这一过程中大量沦失。
第三，地方民众丧失了地方公共事务的财政主导权，不利于培养地方民众的公民能力，不利于遏制地方政府浪费公共资金等违法、违纪现象。葛克昌教授指出：“如以民主原则而言，以人性尊严与个人基本价值为中心之民主理念，要求越与人民邻近事务，应尽可能由其自我实现、为自我决定……个人为发展自己人格，就自己居住区域，有权参与与自己关系密切之公共事务，并就其自我决定，自负其责。”②在传统的单一制模式下，地方政府的行政首脑之人事任免、公共政策之权衡决策，甚至公共支出的项目、额度等，均受制于其上级政府直至中央政府，地方民众势必丧失对地方公共事务的决策主导权，公民的政治、行政参与能力难以得到有效提高，地方政府滥用权力，浪费公共资财的行为倾向亦难以得到有效遏制。在信息不足的情况下，中央政府一般通过“权力下放”来缩短“权力之柄”，但是权力的转移却没有导致责任的转移，中央政府依然要对地方政府的行为承担最终的责任；尽管中政府也可以采取自上而下的监督遏制地方政府的滥权行为，却同样会遇到信息采集、传递、交流的困难而难以受到实效。更何况，在承担执行国家法律和中央政令等职能上，中央政府对于地方政府有很深的依赖性；即使它试图重新建立自己的直辖机构，基于同样的理由这些直辖机构不久将出现同样的问题。汉代的“州”(刺史)、唐代的“道”和宋代的“路”，开始时都是中央政府派驻地方的监察官员或者监察区，但是不久就成为新的次中央一级行政区划，正是基于此种原因。①于是，在不危及统治秩序的条件下，中央政府就会与地方政府达成一定程度的“合谋”——中央政府以不严格追究地方政府的违法责任为条件换取其遵从度的提高，甚至以追究其违法责任的形式迫使它们与中央政府保持政治上的一致。如此，地方政府的公共支出水平将难以得到有效遏制，地方负债日益增长或将成为传统单一制模式下的流弊，并最终导致国家的主权债务危机。
瑞士学者弗莱纳指出：“它们(指单一制国家，本书作者注)的地方分权没有任何宪法上的影响力，限于立法或仅仅是行政的分权，且随时可因立法机构的简单多数而改变，得不到宪法的保障……另外，单一制的集权政府体制很难从在地理上或社会上被边缘化的那一部分人那里取得完全的合法性。”“实行自治的小的领土单位在其选民的直接掌控下，较之对联邦官僚，人民对近在身边的当局更能轻松地作出回应。他们更密切地参与实行地方分权的过程。如果联邦单位自主决定税收，他们则可控制所供养的当局的行为……最后，分权自治的联邦成员通过其治理创新而得到的经验和知识，可为联邦的决策过程提供借鉴，对其发生影响。”②弗莱纳从制度比较中较为科学地揭示了单一制的制度缺失，但是其观点或许还存在一定的主观误解——事实上，在当今时代，随着地方自治理念的普及，传统的单一制国家如法国正在由“权力下放”走向“宪政分权”，地方自治制度正在逐渐得到宪法的确认和保障，较好地兼顾了国家利益与地方民众利益。在中国，中央政府授权某些地方政府做“改革试验”，其治理创新中所得到的经验和知识，为中央政府首肯之后，不仅可以作为中央政府的决策依据，更可为其他地方政府提供重要参考。这说明，单一制与联邦制一样仍然具有较为旺盛的生命力，它还存在相当大的自我完善、自我发展空间。
摘自：周刚志著《财政分权的宪政原理:政府间财政关系之宪法比较研究 》
