欧盟制宪的纷争：从莱肯到里斯本
世纪之交，“欧洲是否需要一部宪法”成为欧盟内部讨论的焦点。2000年5月12日，时任德国外长的约瑟夫·菲舍尔(Joseph Fischer)在柏林洪堡大学发表了一篇有关欧洲未来的演讲，其中谈道：“宪法条约正是完全一体化的前提条件，从加强合作走向欧洲宪法条约，实现罗伯特·舒曼的伟大理想，建立一个欧洲联邦才是康庄大道。”①自此激起了欧盟内部关于制宪必要性的大讨论。作为欧盟的官方回应，2001年年初签署的《尼斯条约》附件中包含了一项关于开展欧洲未来大讨论的宣言。②进一步地，2001年12月的莱肯欧洲理事会决定设立专门的“制宪会议”(convention)，负责起草宪法草案以供政府间会议讨论。③2002年2月28日，由法国前总统吉斯卡尔·德斯坦(Valery Giscardd’Estaing)担任主席的制宪会议正式开始宪法草案的制定工作。之后，经过政府间会议长期的争论和磋商，宪法文本在2004年6月17～18日的欧洲理事会上被正式确认，并于当年10月29日由欧盟当时的25个成员国首脑在罗马签署。之后，《欧洲宪法条约》(以下简称《宪法条约》)即进入成员国国内批准阶段。2005年5月底至6月初，法国和荷兰举行的全民公决先后否决了《宪法条约》，使得批准进程陷人停滞。
由于欧盟成员国中已有18个国家(意大利、比利时、卢森堡、德国、西班牙、奥地利、芬兰、希腊、塞浦路斯、匈牙利、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、斯洛伐克、斯洛文尼亚、保加利亚、罗马尼亚)按照国内宪法程序批准了《宪法条约》，所以欧盟内部并没有放弃挽救《宪法条约》的努力。但是，在英国、奥地利和芬兰先后担任欧盟轮值主席国期间，《宪法条约》的前景问题虽然是历次欧洲理事会强调的重点，但始终没有出现解决方案。不过，2006年6月15一16日召开的欧洲理事会授权德国在2007年上半年担任欧盟轮值主席国期间制订“路线图”计划(Road Map for the EU’s constitutional process)，以结束欧盟制宪危机，重启改革进程。2007年1月1日起，德国担任欧盟轮值主席国，此时的气氛有利于欧盟寻求解决方案。同年3月25日，欧盟27国元首齐聚柏林，欢庆《罗马条约》签署50周年，期间发表了一份《柏林宣言》(BerlinDeclaration)。虽然宣言通篇没有提及《宪法条约》，但在结尾处，宣言特别指出：“欧洲统一，这个先前几代人的梦想已经化为现实。我们的历史提醒我们，为了后人的利益，我们必须保护之。为此，我们必须始终更新欧盟的政治形态以紧贴时代。这就是为何今日——在《罗马条约》签署50年之后——我们聚集在一起，目的是在2009年欧洲议会大选前将欧盟置于一个更新的共同基础之上。”①这一宣言为欧盟内部解决制宪危机提供了良好的政治基调。
2007年6月2l一22日，在布鲁塞尔举行的欧洲理事会上，欧盟成员国终于就《宪法条约》的出路问题达成了一致。欧洲理事会表示：“在欧盟的条约改革进程经历了两年的不确定性后，解决这一问题并使欧盟继续前行的时机到了。这段反思期同时为公开讨论提供了契机，并为寻求解决之道预备了基础。”①欧洲理事会的解决方案是在7月底以前尽快召开政府间会议(．IGC)，由下一任欧盟轮值主席国——葡萄牙——根据欧洲理事会的授权，尽快制定一部新的“改革条约”(reformtreaty)草案，供政府间会议讨论。政府间会议应尽量争取在2007年年底之前完成条约的制定工作，以便在2009年6月欧洲议会大选前成员国有充分的时间批准条约。
2007年7月23日，葡萄牙向政府间会议提交了“改革条约”草案。②之后，欧盟成员国在政府间会议中就条约的文本进行了闭门讨论和磋商，直至10月19日欧盟成员国才就条约最终文本达成一致。其中涉及一系列的政治妥协。例如，波兰要求在决策机制中引进新的“艾欧尼娜条款”(Ioannina clause)，③以阻止欧盟特定多数表决机制适用范围的扩大。作为折中，条约虽然没有将之纳入正文，但最终专门就该条款规定了一项宣言。又如，意大利要求在未来的欧洲议会中增加代表数量，以与英国和法国的代表数量相同。条约最终为意大利增加了一个席位，这就使得原定的750个立法席位的上限无法维持。为此，条约又规定欧洲议会的主席不能以立法者身份参与立法。再如，保加利亚反对条约中“eugo”(欧元)的拼写方式，最终条约同意在保加利亚语(西里尔文)版本的条约和法律文件中使用“evro”一词。此外，由于英国和波兰的反对，《欧盟基本权利宪章》并没有被纳入条约正文，条约只是原则性规定“宪章具有和条约一样的法律地位”。而作为对英国和波兰的妥协，条约所附《关于(欧盟基本权利宪章)在英国和波兰适用的议定书》规定，这两个国家在适用宪章时有一定的前提条件限制。尽管存在种种“选择性退出”(opt—out)之类的例外性制度安排，因而使条约的规定显得“支离破碎”，但正如葡萄牙首相苏格拉底在政府间会议达成一致意见时所言：“由于这种一致，我们设法走出了僵局……我们将准备好应对世界的挑战。”①
2007年12月13日，《里斯本条约》按照原定计划在里斯本的吉罗尼莫斯修道院(Jeronimos Monastery)由各成员国代表正式签署。之后进入成员国的批准程序，条约原定于2009年1月1日正式生效。在欧盟27个成员国中，只有爱尔兰根据宪法规定需要全民公决，其他26国都是经过议会批准程序。《里斯本条约》的批准一直比较顺利，但在爱尔兰2008年6月12日举行的全民公决中，参与投票的选民以53．4％的反对票否决了《里斯本条约》，使得这一条约的批准进程陷入停顿。
《里斯本条约》第6条规定：“条约应由缔约方根据各自的宪法要求批准。批准文书应交存意大利政府。假如所有的文书都已交存，本条约应于2009年1月1日生效；如不可行，则在最后一个签署国交存批准书之后一个月的第一天生效。”②根据这一规定，《里斯本条约》最早应于2009年1月1日生效，但不排除在成员国否决的情况下推迟生效。所以，2009年1月1日并不是一个最后期限。但是，2009年6月欧洲议会将举行大选，届时若《里斯本条约》未能生效，则欧洲议会的议员数量将根据《尼斯条约》的规定削减至732个席位，而不是《里斯本条约》中规定的751个席位。因此，《里斯本条约》实际上必须在2009年6月欧洲议会大选前生效。
另外，《尼斯条约》中《关于欧盟扩大的议定书》①第4(2)条规定：“欧盟委员会成员的数量应少于成员国的数量，委员会成员应在平等原则的基础上，根据轮换制选任。具体的实施安排由欧盟理事会以全体一致方式通过。委员会成员的数目应由理事会根据全体一致方式确定。”该条进一步规定，“这一修订应自欧盟第27个成员国加入之日后的第一届欧盟委员会履行职责时适用”。罗马尼亚和保加利亚在2007年1月1日正式加人欧盟，使欧盟的成员国数量上升至27国。这就意味着，新规定应于下届委员会选举时适用，即2009年11月1日。《里斯本条约》将这一规定的适用期限延长至2014年，这表明目前的一国一席制将得以延长适用。《里斯本条约》如在2009年不能按期生效，自然会直接影响到下一届欧盟委员会的组成问题。
爱尔兰全民公决否决了《里斯本条约》，无疑给正在积极推动条约批准进程的欧盟各国“泼了一瓢冷水”。2008年9月，爱尔兰外交部委托Millward Brown IMS进行的调查报告显示，只有53％的选民参与这次全民公决，但高于2001年《尼斯条约》第一次全民公决时的比率(35％)，只是较之于《尼斯条约》第二次全民公决的反对率(18％)，这次全民公决的反对率上升也很大(28％)。弃权选民中有46％表示对条约缺乏了解，而投反对票的选民中，也有42％的选民同样认为对条约缺乏了解。这成为选民投反对票的主要理由。爱尔兰选民否决条约的具体理由有：《里斯本条约》有可能影响爱尔兰的中立政策；现行对堕胎的严格控制将被废除；欧洲军团的强制征兵制度。投否决票的选民尤其担心欧盟委员会即将实行的委员轮换制，认为这将会使爱尔兰丧失委员名额，导致爱尔兰在欧盟中的影响下降。另外，对移民问题和税收政策的担忧也是爱尔兰选民投反对票的原因。①而民众对爱尔兰政府的不满也使得这次全民公决一定意义上成为选民宣泄的“牺牲品”。②
幸运的是，爱尔兰否决《里斯本条约》后，其他成员国并没有停止批准程序。在这种情况下，爱尔兰被置于舆论的“风口浪尖”。为了避免被其他欧盟成员国视为阻止欧盟机制改革的“绊脚石”，也为了避免在欧盟被进一步的孤立和边缘化，爱尔兰必须作出抉择。在2008年12月12日举行的欧洲理事会上，欧盟各国部长就《里斯本条约》的出路达成了新的“路线图”。欧盟各国同意解决爱尔兰选民关切的议题，保证在《里斯本条约》生效后仍将由每一个成员国派任一名欧盟委员会的委员，爱尔兰享有“选择性退出”《欧盟基本权利宪章》的权利等。③爱尔兰则承诺在2009年11月以前举行第二次全民公决。
2009年10月2日，爱尔兰如约举行第二次全民公决。此次公决有59％的选民参与，其中赞成比率为67．13％，反对比率为32．87％，《里斯本条约》获得通过。④10月10日，波兰总统卡钦斯基(Lech Kaczynski)在经历了长期的动摇后终于签署了《里斯本条约》。⑤10月16日，爱尔兰总统麦卡利斯(Mary Mc~eese)在全民公决两周后也正式签署《里斯①MmwaId BmwTIIMS，Post上抽的n TreatyReferendunl船剃胁H咖，september2008，h坤／／www本条约》，从而最终完成了国内批准程序。①面对捷克总统的疑虑，类似于对待英国和波兰的做法，10月30日的欧洲理事会授予捷克“选择性退出”《欧盟基本权利宪章》的权利，②捷克宪法法院旋即于11月3日裁定《里斯本条约》与捷克宪法相符，总统克劳斯(Vaclav Klaus)也于当日签署了这一条约。③至此，欧盟27国已经完成了所有的国内宪法批准程序。《里斯本条约》于2009年12月1日正式生效。
摘自：张华著《欧洲联盟对外关系法中的“人权条款”问题研究/南京大学法学文丛》
