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  • 中国服刑人员救济权保障现状--中国服刑人员权利保障研究/吉林大学理论法学研究中心学术文库

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    中国服刑人员救济权保障现状

    “无救济则无权利”,是一句古老的法律格言。其基本含义为救济是权利的应有之义,权利如果在遭到侵害后缺乏有效保障措施,没有办法对其进行救济,那么,权利就只能算是残缺和“裸体”的权利,甚至是毫无实际意义的权利,只能成为一种所谓的“宣言性”权利,最终将不复存在。IccPR第2条第3款要求缔约国承诺:保证任何人之权利或自由遭受侵害后获得有效救济,公务员职务侵害亦不例外;权利保护由主管司法、行政或立法机关裁定;权利救济由主管机关执行。而对于时刻面对强大国家权力侵害威胁的服刑人员而言,权利的救济尤为重要。在法治国家与社会,对作为“弱者”的服刑人员权利的救济,已成为一项基本共识。在联合国服刑人员待遇标准中,主要规定了服刑人员获取律师帮助权、控告检举权、司法救济权、国家赔偿取得权等救济权项。就我国服刑人员救济权而言,《监狱法》等相关法律均有不同程度的涉及,不过,从整体看,立法不善、保护不力现象比较突出。

      (一)服刑人员的获取律师帮助权

      服刑人员身处囹圄,行为能力受到极大削弱,当其权利受到监狱权力的侵害时,极为缺乏自我保护和救济的必要能力,“人为刀俎,我为鱼肉”是其监狱生活的真实写照。同时,相当部分服刑人员自身的法律素质低下,缺乏保护自我的意识,以为自己犯了罪,别人不管怎么对待自己都是应该的,因此往往在自身合法权益受到侵犯时不知道如何保护自己。为此,法律赋予月艮刑人员获取律师帮助权,提升其自救能力,就显得十分必要。但在我国,服刑人员获取律师帮助权的保障却十分滞后。相关立法长期以来从未直接、明确地肯定过这一权利,相反有关政策却明确予以排斥、否定。1986年司法部劳改局在《关于犯人委托律师代理罪犯申诉问题的批复》中规定,劳改单位对犯人委托律师代理申诉活动一般不予接待。①尽管这一规定从表面看只是否定了服刑人员委托律师代理申诉的权利,但根据“举轻以明重”法则,我们很容易得知,既然连与监狱权力没有直
    接利害冲突的申诉权都难以得到律师的帮助,那么,对于诸如把矛盾直接指向监狱权力的服刑人员控告检举权之类的律师帮助权就更不可能了。事实上,在我国监狱行刑实践中,对于服刑人员获取律师帮助权,“由于缺乏直接的法律依据,实践中监狱部门一直不予支持”。②因此,服刑人员获取律师帮助权长期被排斥、剥夺,甚至根本就没有被当做一项权利来对待。

    很显然,这一做法很不合理。一方面,它不符合《监狱法》立法精神。该法第7条确立了服刑人员待遇的权利推定原则,只要没有被法律禁止的,就可以为服刑人员所享有,既然获取律师帮助权没有为立法明确否认,那么其为服刑人员享有也就顺理成章。另一方面,这一情况也不能与联合国服刑人员待遇标准相协调。《联合国关于律师作用的基本原则》第8条规定:“遭逮捕、拘留或监禁的所有的人应有充分机会、时间和便利条件,毫无迟延地、在不被窃听、不经检查和完全保密的情况下接受律师来访和与律师联系协商。这种协商可在执法人员能够看得见但听不见的范围内进行。”为保证服刑人员与律师之间的保密、不受干扰地进行接触,监狱官员不得打开律师的来信、监听律师打给服刑人员的电话和探视等交流。如果对于律师信誉产生怀疑,必须在服刑人员与律师接触之前作出。①刑法改革国际也特别强调了这一点,指出监狱管理人员在接受培训和上岗时,都要被提醒一点,即服刑人员和他们的律师之间的全部交流都应是保密的,这是服刑人员享有的一项基本权利。②另外,这一做法也与许多国家的通行做法相差甚远。在绝大多数西方国家的监狱行刑实践中,对于服刑人员获取律师帮助来说,服刑人员不仅享有接受律师来访权,而且还享有与律师通信权。比如,在美国,通过一些判例制度确立了服刑人员的这一权利。在1970年的里诺特诉亨德森(Lynott v.Henderson)案件中,美国最高法院第五巡回审判区上诉法院裁决,只要律师遵守矫正机构的所有规则,监狱官员不得无理阻挠律师会见作为委托人的服刑人员。美国最高法院在1976年的泰勒诉斯特莱特(Taylor v.steⅡett)案件中,承认服刑人员享有与律师通信的权利,尽管法院允许监狱官员打开律师与服刑人员的信件以便检查违禁品,但是不允许阅读信件。而且,根据美国的做法,如果服刑人员没有律师的话,他可以写信给律
    师事务所,请求某个律师做其代理人。③

    当然,我们也要看到,我国监狱对于服刑人员获取律师帮助权的否定并不是绝对的。监狱在否定服刑人员这一权利的前提下,也采取了一些变通的办法。比如,虽然我国监狱制度中没有关于监狱向服刑人员提供专业法律服务的规定,但实践中通常由监狱做各种协调工作,维护服刑人员的诉讼权利,包括申诉、离婚应诉等。①而且,一些监狱在这方面也有较为积极的做法,包括不定期举办义务法律咨询活动、设立由退休司法人员、法律院校师生和通晓法律的在押犯等组成的法律服务机构等。不过,在肯定这些尝试性做法的同时,也应看到,与普遍意义上的法律救济相比,这些带有法律援助性质的救济途径因缺乏法定化内容而有着较大的随意性,其效果与律师的专门代理不可同日而语。况且,这里还涉及监狱的性质、监狱对待服刑人员申诉的态度以及服刑人员对监狱的信任程度等问题。特别是在服刑人员的控告监狱工作人员,或者对监狱提起行政诉讼的情况下,律师更有着不可替代的作用。②

    (二)服刑人员的控告检举权

      为保证服刑人员对所受不法侵害和不公正待遇能够得到救济,我国相关政策、法律规定了服刑人员的控告检举权。《中国改造罪犯的状况》指出:“对监管工作人员刑讯逼供、体罚虐待等违法行为,罪犯有向人民检察院、人民法院、人民政府或其他机构揭发和控告的权利。”《监狱法》第7条也明确规定服刑人员控告、检举的权利不受侵犯,并在第22、23条规定了相应的处理办法。不过,控告检举权作为一项程序性权利,因相关程序设置颇不合理,缺乏程序正当性,致使这一规定更多的是起着“权利宣示”之作用而缺乏“权利实现”之功效,导致在实践中被严重虚化,从而很难有效救济服刑人员的实体性权利。

    首先,缺乏救济效用。就权利本身的内容看,服刑人员控告检举权更多的只是被看成公民对国家权力行使的监督,属于一项宣示性意义上的“政治性权利”,缺乏公民对于自身权利受侵害后的救济功能与效用。根据《监狱法》第22、23条规定,服刑人员所享有的控告检举权只有向监狱、检察机关等有关部门提出控告检举一项内容,而无权获得对其控告检举的答复,处理结果如何根本无从知道,难以确保权利获得有效救济。事实上,服刑人员缺乏作为权利主体应有的法律地位,其控告检举更多地被作为来信来访处理,往往是石沉大海,有去无回。相反,尽管有关部门对处理结果没有通知服刑人员的义务,但“公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱”。显而易见,服刑人员控告检举权更多的是被看成公民对国家权力行使的监督,监督权的实现与服刑人员受侵害的权利是否得到保护并不具有必然联系。这一立法定位与执法实践与联合国服刑人员待遇标准相比相差甚远。在SMR中,对于服刑人员的控告检举权不仅规定了服刑人员就其待遇或所受侵害向有关当局提出控诉的权利,还在第36条第4款规定,除非请求或申诉显然过于琐碎或毫无根据,应迅速加以处理并予以答复,不得无理稽延。

    其次,违反中立原则。《监狱法》第22条规定:“对罪犯提出的控告、检举材料,监狱应当及时处理或者转送公安机关或者人民检察院处理,公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱。”按照这一规定,监狱有权力对控告检举监狱自身及其监管人员的材料进行自行处理。在实践中也是这样操作的,只要服刑人员控告检举的情况属于一般性违法而没有达到涉嫌犯罪的程度,监狱就有权自行处理。这严重违背了程序中立原则,“任何人不得成为自己案件的法官”是程序正义的基本要求。对涉及监狱及其工作人员的控告检举由于缺乏第三方的中立裁决程序的制约,相关材料很容易被监狱工作人员扣押,甚至更为严重的是,监狱及其工作人员面对控告检举自身的相关材料时,除了扣押外,很有可能对控告检举者进行打击报复进而变本加厉地侵犯服刑人员权利,致使服刑人员陷入万劫不复之深渊。久而久之,便很少有服刑人员行使这一权利。

    再次,控告检举渠道不畅。按照《监狱法》第22条规定,服刑人员提出的控告、检举材料,一律需要监狱把关,由监狱自行处理或向公安机关或检察机关移送。同时,虽然该法第23条也强调,服刑人员的申诉、控告、检举材料,监狱应当及时转递,不得扣压,但对于监狱不移送或者不及时移送控告、检举材料应当如何处理,是否应当承担责任及承担何种责任,却没有任何规定。众所周知,没有法律责任为后盾的法律义务往往形同虚设,难以实现。在实践中,监狱对不利于自己的相关控告检举材料不移送十分普遍,导致控告检举渠道不畅。这一现状与联合国服刑人员待遇标准的要求相比,同样逊色许多。sMR第36条规定:“(1)囚犯应该在每周工作日都有机会向监所主任或奉派代表主任的官员提出其请求或申诉。(2)监狱检查员检查监狱时,囚犯也得向他提出请求或申诉。囚犯应有机会同检查员或其他检查官员谈话,监所主任或其他工作人员不得在场。(3)囚犯应可按照核定的渠道,向中央监狱管理处、司法当局或其他适当机关提出请求或申诉,内容不受检查,但须符合格式。(4)除非请求或申诉显然过于琐碎或毫无根据,应迅速加以处理并予答复,不得无理稽延。”在这里,服刑人员控诉渠道是多元的、畅通的,不仅可以向监狱官员投诉,或向独立于监狱系统的检查人员控诉,还可以向法院起诉,行使司法救济权;而且服刑人员控诉是秘密的,服刑人员不用担心遭受报复。

    最后,保障控告检举权实现的外部监督程序设置严重不当。尽管《监狱法》等相关法律规定了公检法等多家主体处理服刑人员的控告检举,但这种多头处理的倾向很容易导致责任虚化:谁都管往往意味着谁都不管,谁都有责任往往意味着谁都无责任。在实践中,真正起点作用的也就是检察机关的法律监督。按照法律规定,检察院作为监督机关,在监狱派驻监察部门对监狱行使监督权,对刑罚执行活动中的违法行为通知其纠正。但由于检察机关的权力仅限于建议权,法律对监狱及其工作人员不接受监督意见、不纠正违法行为是否应承担法律后果、承担何种后果,并未作规定,导致对监管活动的监督出现了无法可依的局面。实践中经常出现由于缺乏法律责任的追究,监狱对检察机关的纠正建议不理不睬,服刑人员权利得不到有效救济的情况。

    (三)服刑人员的司法救济权

    司法救济权是指任何人当其宪法和法律赋予的权利受到侵害时,均享有向独立而无偏倚的法院提起诉讼并由法院经过正当审理作出公正裁判的权利。《世界人权宣言》第8条规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时,有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”IccPR第14条则对该项权利作了详细规范,其中第1款明确规定:“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时,人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯”。总体而言,司法救济权在整个公民权利体系中具有基础性地位,是公民为了维护自己的权利免遭侵害而寻求司法保护的权利。没有这项权利,其他各项权利往往就只能是一种停留在自然状态中的道德性人权而不可能获得实体化了的实实在在的制度性力量的保护。①服刑人员虽然是触犯刑律接受刑罚的人,但仍是国家公民的一部分,亦应像其他公民一样平等享有司法救济权。在西方国家,服刑人员的实体性权利通常具有可诉性。比如,在美国,1993年的海林诉麦金尼(Hellingv.Mal(jnney)案件就注意到了监狱生活中威胁服刑人员健康的环境条件,法院要求监狱改善这种条件。在这起案件中,内华达州的一名服刑人员威廉·麦金尼诉称,自己暴露在监舍内其他服刑人员吸烟造成的烟雾中,这种环境条件威胁到他的健康,构成了宪法第八修正案规定的“残忍的和异常的惩罚”。美国最高法院认为,监狱官员让服刑人员暴露在同监舍服刑人员和其他服刑人员的吸烟造成的环境烟雾中,构成了对该服刑人员未来健康的不合理危险,要求监狱官员改变这种状况。①

    不过,在我国,由于对监狱刑罚执行制度宏观定位的独特性导致服刑人员基本上不享有司法救助权(诉权)。②按照我国相关法律规定,监狱对服刑人员执行刑罚不是行政行为,而是刑事司法行为,不具有可诉性。虽然监狱隶属于司法行政机关管理,监狱人民警察已经被列为公务员序列,但作为管理者的监狱与被管理者的服刑人员之间的关系,并非行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系,而是刑事司法法律关系。《刑事诉讼法》将监外执行、减刑假释、保外就医等刑罚执行行为与诸如拘留、执行逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、收押等刑事侦查行为一起作为刑事司法行为加以规定。根据《行政诉讼法》,刑事司法行为不同于行政行为,属于不可诉行为;《国家赔偿法》将监狱管理机关及其工作人员在行使职权时承担的赔偿责任列入刑事赔偿范围,和行政赔偿明确区分开来,进一步强化了监狱行刑行为作为刑事司法行为的不可诉性。

    这里仅仅以服刑人员人身安全与生命权救济为例来说明我国服刑人员诉权的现实状况。就服刑人员劳动过程中的人身安全与生命权救济而言,《监狱法》第73条规定:“罪犯在劳动中致伤致残或者死亡的,由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理”,即该类争议只能由监狱参照劳动保险的有关规定处理,争议处理机关为刑罚执行机关自身,排除了法院对该类案件的审判权,也就否定了服刑人员对监狱的诉权。监狱管理机关据此完全有权制定本系统处理该类案件的规范性文件用以指导基层监狱处理该类纠纷,这样并不有悖于上位法的规定。就其他情况下的服刑人员人身安全与生命权救济而言,《监狱法》第55条规定:“罪犯在服刑期间死亡的,监狱应当立即通知罪犯家属和人民检察院、人民法院。罪犯因病死亡的,由监狱作出医疗鉴定。人民检察院对监狱的医疗鉴定有疑义的,可以重新对死亡原因作出鉴定。罪犯家属有疑义的,可以向人民检察院提出。罪犯非正常死亡的,人民检察院应当立即检验,对死亡原因作出鉴定”。按此规定,服刑人员死亡后,虽然“罪犯家属有疑义的,可以向人民检察院提出”中的“可以”两字貌似可选择性法律规范的字样,但在此法律规范中,并没有第二个选项,因此仍属强制性法律规范。死亡服刑人员家属有疑义的,寻求的司法救济途径只能向检察院反映,由检察院通过行使刑罚执行监督权力,但服刑人员家属同样无权向法院提起诉讼。正如有人指出的:服刑人员因监狱医疗、工伤纠纷引发的诉讼案件,从案件受理时间来看,多发生在其刑满释放后,或虽刑罚未执行完毕但其因病、工伤或医疗事故死亡之后,此时已经不再接受刑罚惩罚;从诉讼当事人来看,原告或为发生争执的法律关系主体——刑满释放后已经获得人身自由的普通公民,或非实体权利义务主体——为保护已经死亡的服刑人员的权利而提起诉讼的其近亲属,在押服刑人员很少提起该类诉讼。①举重以明轻,作为服刑人员基本人权中最为重要的人身安全与生命权都无从得到有效的司法救济,那么,服刑人员其他基本权利的司法救济更是无从谈起了。

    (四)服刑人员的获取国家赔偿权

    国家赔偿法是人权保障法,对于救济公民、法人或其他组织的合法权益具有非常重要的作用。对于服刑人员的国家赔偿取得权《国家赔偿法》规定,服刑人员的人身权、财产权受到监狱及其工作人员非法侵害时,享有依法取得国家赔偿的权利,并规定了取得国家赔偿的程序和方式。1995年司法部颁布的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第4章第7条则进一步规定了赔偿请求人的申请复议权。这些规定有助于监狱及其工作人员防止和减少对服刑人员职务侵权行为的发生,对于保障服刑人员权利发挥了不可替代的作用。不过,在实践中,这一权利保障效果差、实现程度低,主要表现为四方面:

    首先,赔偿主体不当。按照法律规定,国家赔偿顾名思义其责任主体是国家,但当前,包括刑事司法赔偿在内的国家赔偿实际上是机关赔偿,由国家责任异化成机关责任。赔偿义务机关由于不愿“露丑”,或考虑自身经济利益等因素,总是想方设法逃避责任,不履行或不全面履行赔偿义务,①致使服刑人员获取赔偿很难实现。

    其次,赔偿范围过窄。一是可赔偿权益范围过窄。《国家赔偿法》对于监狱刑事赔偿范围仅限于服刑人员的人身权和财产权,且人身权仅限于生命权和身体健康权,保护不充分。对监狱刑事赔偿范围在立法上的缺陷,司法部在《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》中作了补充。该《办法》规定,监狱及其工作人员应当刑事赔偿的职务侵权行为还包括“侮辱服刑人员造成严重后果的”、“对服刑期满的服刑人员无正当理由不予释放的”这两款具体规定,特别是还包括“其他违法行为造成服刑人员身体伤害或者死亡的”这种兜底性条款规定。《办法》明显加大了对服刑人员人身权的保护力度,体现了对服刑人员这类具有特殊身份公民人权保护的充分关注。应当讲,这是进步的表现。不过,其关于“侮辱服刑人员造成严重后果的”规定过于笼统,何为“侮辱服刑人员”,何为“严重后”,都不甚明确,在实际操作中难以掌握。同时,对于服刑人员的精神损害、受教育权、劳动权等的侵害根本不在国家赔偿范围内,导致服刑人员权利保护有限。二是侵权行为范围过窄。赔偿法对国家机关不履行法定职责的不作为行为是否承担国家赔偿责任没有明确规定。按照现代法治理念,国家机关在公法上负有保护包括服刑人员在内的一切公民的法定职责,不履行保护职责,不预防、不阻碍、不消除有关侵害,就应当承担赔偿责任。在我国监狱中,“牢头狱霸”的产生并侵害弱势服刑人员人身权等权利,监狱及其工作人员不负赔偿责任,显属不当。

    再次,赔偿程序不公。《国家赔偿法》规定,构成刑事赔偿的违法侵权事实要由赔偿义务机关自己确认,赔偿义务机关不予确认的,赔偿请求人只能申诉,而申诉对赔偿请求人救济的有效性是有限的,除此之外,赔偿请求人再没有其他救济渠道。这就是说,“确认”只能由违法的机关自己或者其上级进行,使赔偿义务机关变成了赔偿裁判机关,严重违背最基本的司法原则——中立原则,自己变成自己案件的法官。实践证明,让赔偿义务机关主动承认并纠正自己的违法行为是不容易甚至是相当困难的,赔偿义务机关往往会因程序上的缺陷而规避法律、逃避责任,①导致服刑人员获取赔偿的权利难以实现。

    最后,赔偿标准偏低。《国家赔偿法》的一个重要指导思想,就是国家赔偿要与国家经济发展水平相适应。因此,在国家赔偿标准的确定上,采用了抚慰性原则,只赔偿直接的物质性损失。我们认为,直接损失赔偿标准旨在保障公民最基本的生活和生存,而不是充分补偿受害人包括精神损失在内的各种损失,远不能对受害人进行充分的补偿,对受害人仅仅赔偿直接损失而不赔偿间接损失是不公平的。譬如,《国家赔偿法》规定,对造成身体伤害的,应当支付医疗费,以及赔偿因误工减少的收入。江苏省一名服刑人员因民警刑讯逼供造成身体轻伤,该服刑人员刑满释放后向监狱提出刑事赔偿请求。因监狱在该服刑人员受伤后即积极为其治疗并支付了医疗费,且服刑人员不存在误工减少收入问题,因此,根据《国家赔偿法》的有关规定,该赔偿请求人未得到进一步的经济赔偿。这样的刑事赔偿很难使受害人体会到经济上的抚慰,更不用说在精神上、心灵上得到抚慰了。④

      摘自:冯一文著《中国服刑人员权利保障研究/吉林大学理论法学研究中心学术文库》

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