论我国促进公民平等发展的国家机制
周叶中 刘文戈
众所周知，实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，而平等不仅是社会公平正义的基本条件，而且是现代宪政国家必须贯彻的基本原则之一。因此，《中华人民共和国宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这就要求在我国，国家有义务平等地对待每一位公民，不得歧视或者对某一位或某部分公民以差别待遇，必须保障公民的权利得到平等发展。因此，建立健全我国促进公民平等发展的国家机制具有极为重大的意义。
一、促进公民平等发展国家机制的基本含义
“机制”一词最早源于希腊文，原指机器的构造和工作原理。生物学和医学在借用该词时是指生物机体结构组成部分的相互关系，以及其在发生各种变化过程中的物理、化学性质和相互关系。在社会科学领域，则是指社会现象内部组织和运行变化的过程及系统。
顾名思义，促进公民平等发展国家机制的目标是实现平等发展，其内容则是指由国家所主导、由国家机构和政府行为所组成的系统及其运行过程。既然宪法是国家的根本法，规定一个国家政治、经济、文化和社会生活等各方面的主要内容及发展方向，并从社会制度和国家制度的根本原则上规范着国家的运行，①那么促进公民平等发展的国家机制就无疑应该以国家宪法和法律为基础。
尽管促进公民平等发展的国家机制在我国法律或者规范性文件中并没有明确规定，但其作为一个概念，首次出现于2005年8月24日国务院新闻办公室发表的《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书中。《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书第一部分的标题是“促进性别平等与妇女发展的国家机制”。由于性别平等在我国宪法所规定的公民平等中具有举足轻重的地位，因而《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书对“国家机制”的表述，可以说是国家对促进公民平等发展的国家机制进行整合的开始。该白皮书有关“国家机制”的内容，涵盖了“完善维护妇女权益的法律体系”、“制定并实施妇女发展纲要”、“进一步健全工作机构”、“加大资金投入”、“制定指标体系和评估方案”、“加强社会动员”、“与联合国及有关国际组织的合作”等方面。①
综上所述，我们认为，促进公民平等发展的国家机制是指国家依据宪法和法律主导的，以实现平等发展为目标，以特别待遇为主要方式，由法律制定、政策规划、机构设置等内容所组成的系统及其运行过程。
二、促进公民平等发展国家机制的理论支点
既然促进公民平等发展的国家机制是由国家主导、以特别待遇这种“不平等”方式来实现平等，那么“不平等”的手段与平等目标之间的冲突如何解决?国家为何可以担当这种维护平等的责任?对此，传统的形式平等观和国家理论对这些问题无法给出令人信服的答案，而实质平等观和国家保障平等的义务，则是促进公民平等发展国家机制的理论支点。
作为人类追求美好社会的永恒主题之一，平等是社会发展进步的一种价值取向，也是促进公民平等发展国家机制的目标所在。人们对理想社会的期待和设计，都始终贯穿着对平等的向往与追求。在我国，孔子就曾提出：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”康有为在《大同书》中提出要建立一个“人人相亲，人人平等，天下为公”的理想社会。王世杰、钱端升在《比较宪法》中强调，“人民之间，既有差异存在，则欲建设真正的公道，法律的保护亦当有所差别”。②从社会发展规律来说，人作为个体彼此间自然存在差异，社会经济领域内的差别也是客观存在的，并且不会完全消除，因此对这些差别，如果法律不予考量，则反而是不合理的。柏拉图曾经说过：“对一切人的不加区别的平等就是不平等。”而且，现代社会的平等，追求的是实质平等与形式平等的和谐统一。因此，为保证实质上的平等权的实现，法律必须正视这些差异，并采取合理的特别待遇，即差别原则。③从这一意义上说，平等的保障并不排斥基于公民自然原因、社会原因或者历史原因等而形成的合理的差别对待。
同时，尽管不同的学者对国家存在的目的有不同的认识，但国家作为一种有目的的存在，它必然会提出自身追求目标的正当性和一定条件下所使用的手段的正当性问题。“国家的任务不仅是要在无政府状态下建立秩序，而且是要建立一个合法的、权威的和公正的秩序，而不是畸形的、空洞的和专制的秩序。”④有学者认为，现代国家产生于封建国家灭亡之后，是资产阶级革命的结果，现代国家建立之初便强调了自由、平等、主权在民、法律面前人人平等等原则，因此现代国家的目的之一就是创造和维护用以保障公民自由与平等的社会环境和秩序。秩序平等的国家保障义务要求国家对促进和发展公民的平等有所作为。平等原则被认为是国家权力确认和保障个人权利的合法性与正当性的前提与基础之一。①我国是中国共产党领导的社会主义国家，“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。②社会主义制度的建立，从根本上否定了阶级压迫和阶级剥削的政治制度和经济制度，消灭了社会不平等的制度根源，为人民实现真正的自由平等提供了制度保证。毛泽东同志曾指出：“我们的国家之所以能够关心到每一个公民的自由和权利，当然是由我国的国家制度和社会制度来决定
的。任何资本主义国家的人民群众，都没有也不可能有我国人民这样广泛的个人自由。”社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。因此，平等是社会主义的本质属性，社会主义国家无疑负有保障和促进公民权利平等的义务。
三、我国促进公民平等发展国家机制的历史发展
承认平等并在实践中努力促进平等，是我国宪法的一贯特色。《共同纲领》即出现了促进公民平等发展的国家机制的雏形。《共同纲领》第53条规定：“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。”1954年宪法第85条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”同时，1954年宪法还规定了民族平等和性别平等的原则，这些原则奠定了促进公民平等发展的国家机制的宪法基础。随着宪法的多次修改以及社会主义法律体系的不断完善，我国促进公民平等发展的国家机制也随之发展和完善。具体说来，我国促进公民平等发展的国家机制发展变迁主要有以下特点：
第一，促进公民平等发展国家机制的法律体系不断完善，形成了以宪法为基础、以专门立法为主体、以国家政策规划为指导的一整套促进公民平等发展的法律体系。由于宪法对促进公民平等发展的国家机制的规定多为原则性规定，加之在一段时间里，一些具体权利和救济措施散见于一般法律和政策之中，而对权利的规定如果太过于原则，公民往往无法寻求合适的救济。因此，为了使促进公民平等发展的国家机制落到实处，自20世纪90年代初开始，国家相继制定了《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《归侨侨眷权益保护法》等法律，将宪法所宣示的国家政策具体化，并随着社会经济的发展，不断修订和完善这些法律。此外，宪法还赋予全国人大有权制定“国民经济和社会发展计划”，因而在制定和实施法律的同时，国家还制定并实施促进不同群体公民平等发展的政策纲要，把公民平等发展纳人国家经济社会发展的总体规划之中。2009年我国政府首次颁行的《国家人权行动计划》不仅明确了政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施，而且对促进公民平等发展的国家机制也提出了前瞻性规划。
第二，促进公民平等发展的国家机制的对象范围日渐扩大。新中国成立初期，我国促进公民平等发展国家机制的保障对象主要以性别和民族作为选择依据。例如1954年宪法第72条规定：“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”第96条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活各方面享有同男子平等的权利。”而1982年宪法关于促进公民平等发展国家机制的选择依据，则突破了性别、民族，开始延伸到弱势群体，保障对象也从妇女、少数民族公民扩展到了有残疾的公民、归侨和侨眷。例如现行宪法第45条第3款规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第50条规定：“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”在国家政策层面上，促进公民平等发展的国家机制的对象，甚至包括国家某一区域的公民。例如“西部大开发”战略即是针对西部地区相对恶劣的自然环境、东西部地区发展差距的日益扩大等情况，有倾向性地扶持西部地区的发展，这在一定意义上也属于促进公民平等发展的国家机制。
第三，促进公民平等发展的国家机制的保障客体日趋多样。我国促进公民平等发展的国家机制在早期主要涉及政治权利领域，特别是选举权与被选举权。例如，第一届全国人民代表大会代表选举时，当时的《选举法》规定，少数民族代表应有150人。现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第17条规定：“全国少数民族应选全国人民代表大会代表……人口特少的民族，至少应有代表一人。”第18条第3款也规定：“人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人。”随着我国综合国力的不断增强和人们对公民权利范围认识的深入，我国促进公民平等发展的国家机制逐渐涉及教育权、劳动权等公民社会经济文化权利领域。如现行宪法第48条第2款规定：“国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”第45条第3款规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”教育部颁布的《普通高等学校招生工作规定》，也对少数民族、归侨和侨眷考生作出了优惠性规定。
四、我国促进公民平等发展国家机制的具体实践
我国促进公民平等发展国家机制的具体实践，主要表现为国家通过平等保护与特别待遇相结合，来实现对弱势群体的权利保障。我国促进公民平等发展国家机制实施的具体形式主要有五种：一是通过宪法或者法律明确宣示禁止在政治、经济、社会、文化上有任何歧视行为。我国宪法和相关法律的总论或原则部分均有这样的规定。一般而言，这种做法只是表达了促进平等最低限度的要求。二是政府主动提供资金、政府采购或者以优惠政策鼓励公民、法人实施促进公民平等发展的国家机制。例如《残疾人保障法》第36条规定，“……县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目，优先安排残疾人福利性单位生产或者经营，并根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产。政府采购，在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务。地方各级人民政府应当开发适合残疾人就业的公益性岗位”。三是制定发展目标与时间表，以便在一定时间内，尽量设法达成弱势群体平等的数量目标。如《国家人权行动计划(2009_2010年)》的第3部分“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障”，就以明确的时间和数量比例，规定了未来权利保障的发展目标。①四是直接对促进公民平等发展的国家机制的实施对象给予各种优待措施，如各类资格考试的加分。五是采用配额制，即在法律上明确规定，某些领域权利的享有对特殊人群有比例保证。这方面典型的莫过于现行的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对少数民族人大代表数量的规定。
根据效力、效果、行动主体等标准，当代中国促进公民平等发展国家机制的具体措施主要可分为以下三组类型：
第一，强制型措施和自愿型措施。前者由宪法或法律直接规定、由国家推动实施。上文提到的《宪法》、《选举法》、《妇女权益保障法》等法律所规定的内容即属于这种类型。违反强制型措施所规定的要求，将承担一定的法律责任。公民也可通过诉讼途径获得司法救济，以落实促进公民平等发展国家机制所实施的各种优惠待遇。后者则是由社会组织、公民自愿响应国家政策所实施的促进公民平等发展的国家机制。为鼓励公民、法人、社会组织实施自愿型措施，国家对自愿型措施的实施者往往也规定了各种优惠待遇。例如，《残疾人就业条例》第17条规定：“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”
第二，补偿型措施和预防型措施。前者以旨在消除因历史因素产生的发展不平等为主，并通过差别优惠待遇使所有公民都有平等的发展机会，尤其针对那些在传统上被忽视或拒绝之弱势团体成员。一般而言，这类促进公民平等发展的国家机制往往是特别针对某些特定群体的招募活动，或提供补偿性训练计划等，其目的通常只是希望保证其机会均等。例如《残疾人保障法》第23条规定：“残疾人教育应当根据残疾人的身心特性和需要，按照下列要求实施：(一)在进行思想教育、文化教育的同时，加强身心补偿和职业教育；(二)依据残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式；(三)特殊教育的课程设置、教材、教学方法、人学和在校年龄，可以有适度弹性。”后者则是基于现实或者自然的不利因素，为防止未来发生的不平等而采取的促进公民平等发展的措施，通常表现为对某一受保护的弱势团体成员，给予各种正式或非正式的优惠。例如，《妇女权益保障法》第12条规定：“国家积极培养和选拔女干部……有适当数量的妇女担任领导成员。”《残疾人保障法》第11条规定：“国家有计划地开展残疾预防工作，加强对残疾预防工作的领导，宣传、普及母婴保健和预防残疾的知识，建立健全出生缺陷预防和早期发现、早期治疗机制，针对遗传、疾病、药物、事故、灾害、环境污染和其他致残因素，组织和动员社会力量，采取措施，预防残疾的发生，减轻残疾程度。”
第三，政府主导型措施和社会推动型措施。两者在行动主体上有所不同，所采取的方式也有一定差别。政府主导型措施体现了国家意志，手段上具有国家强制性。社会推动型措施由基于相关利益群体的社会团体，通过宣传、教育的方式实施。同时，社会团体也可以通过人大、政协等渠道，就它们所代表群体的权利和利益问题表达意见、提出建议，间接地对立法和行政施加影响。如中华全国妇女联合会、中国残疾人联合会等社会团体，就代表妇女、残疾人等社会弱势群体，参与国家和社会事务的民主管理、民主监督，在维护妇女、残疾人平等权益等方面发挥着重要作用。此外，政府部门与非政府组织合作开展多种活动，使社会资源得到有效利用，并通过这些活动有力地促进平等的实现。
五、我国促进公民平等发展国家机制的进一步完善
尽管国家机制对促进我国公民权利的平等发展具有重要作用，但由于其制度设计仍然不够完备，因而使公民的一些权利没有真正落实到位。而且，从国外的经验来看，如果不及时对促进公民平等发展的国家机制进行完善，那么随着公民平等观念的增强和社会矛盾的日益激化，促进公民平等发展的国家机制将会导致宪法上的争议，而这必然会制约促进公民平等发展的国家机制的效果。因此，进一步完善我国促进公民平等发展的国家机制就显得非常重要。具体说来：
第一，努力优化有关措施的法律效果。我国促进公民平等发展的国家机制在法律责任的设计上，一直主要采取罚款和行政处分的做法。然而，一方面，较少的罚金数额对违法者不足以构成威慑；另一方面，在弱势群体公民在权利受到侵害时，往往无法得到合适的救济。因此，这种制设计使双方都很难对制度产生认同，并因而导致新的社会矛盾。在当前中国的社会分层过程中，阶层分化现象一面否定和克服着已有的社会不平等，另一方面又不断地产生着新的社会不平等。因此，政府在向弱势群体提供社福利，并在社会政策制订的价值取向上对弱势群体作出一定程度倾斜的时候，也要在社会上形成有利于促进各阶之间相互理解和融合的机制，使社会政策能体现社会效率和公正相统一的原则，并使弱势群体树立起自立自强、于竞争发展的价值观。
第二，建立合理的优待标准。平等表现为“给每一个人他所应得的”，实现平等的原则要求“对于在所有相关的方面都相同的情况，必须同等对待；对于在相关的方面不同的情况，则必须不同地对待，而且这种不同对待应对应于相关的不同”。而且“待遇的相对不平等必须与情况的相对不同成比例”。①因此，合理的优待标准应当从对象的针对性和手段的适度性两方面予以建构。所谓对象的针对性是指特别待遇一定要针对弱势群
摘自：许崇德著《中国宪法年刊(2009)》
