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  • 司法多边主义与公共事件斡旋--司法多边主义:以中国城市化进程的阶层趋势为主线/区域法治丛书

    杨力 已阅6326次

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    司法多边主义与公共事件斡旋

    一、社会公共事件与危机中的司法斡旋
    当代中国城市化进程正进入新一轮的高速成长期,随着社会分化出现的阶层冲突已进入多发时期,尤其一些积重之问题,往往经由某一案件引发成为社会关注的公共事件。应该承认,进入司法过程的社会公共事件,已不再是单纯地通过上述的多元程式装置的运作就能轻易予以解决。案件处理结果意欲实现特殊正义的价值取向,坚守司法多边主义的立场,还必须在诉讼过程中介入特定的斡旋机制。

    《南方周末》头版曾大幅报道重庆“史上最牛钉子户”拆迁案的独家专访,细述了一场引起社会广泛关注且影响远及海外的公共事件如何通过各方的斡旋得以解决。这里,我们并不是要讨论该案在法律适用上的是非,亦不是解决由此发酵而出的立法层面问题,而是分析在这一公共事件中扮演关键角色的司法运作过程的可供借鉴之处。

    这一公共事件的核心部分,是拆迁双方未达成拆迁安置或补偿协议,于是作为拆迁人的开发商申请当地房管部门出具行政裁定,仍未得以执行后又申请当地的基层法院作出了强拆裁定。围绕这一司法裁定的执行与否,引发了掀起千层巨浪的公众舆论。对此始料未及的案中各级法院,在这场公共事件中斡旋于各大媒体、地方政府、上下级法院、开发商和被拆迁人之间,终而化解了这场公共危机。有舆论认为,此案具有涉及面广、矛盾尖锐、社会关注度高、理论争议多和处理难度大等特点,现实司法采取了比较宽容的态度,并且在处理危机方面的能力上也比过去有了很大提高。

    当然,这起公共事件的处理过程引申出了一些耐人寻味的问题,颇为发人深省。对于点燃这场危机导火线的公众舆论,法院在总结中十分重要的一条就是对网络媒体不够重视。事件从网络开始,并为传统媒体所跟进,传统媒体与网络积极互动,互动背后又有强大的社会情绪,还招来无数外国记者,处理得好坏,事关中国的“形象”。更重要的是物权法刚刚通过,几乎所有的观察者都把事件的处理结果,作为衡量中国保护私有财产尺度的依据。对此法院认为,如果最初对网络媒体措施得当,就不可能造成舆论从一开始便成为一边倒之势,好像开发商与政府相互勾结在一起。但问题是如果个人权利在遇到问题时缺少一种制度化的解决机制,或者这种制度和机制根本没有协商的余地,这时保护只能来自于能够提供这种保护的群体或个人,其中就包括由于城市拆迁而屡屡发生的群体性或个体性抗拒事件,这种运作逻辑必然会引发社会的高度关注,而非简单地对网络媒体加以控制就万事大吉了。

    当然,处于这场风暴中心的现实司法,本来可以根据法律规则和原则完全中立地解决纠纷,依法执行作出司法裁定。但是,这一经典按语之于本案过程却得到了更为宽泛的解释。案中法院在强拆裁定作出后,并未很快付诸实施,而是主动融人当地政府对这一事件的政治性安排,及时将案件情况向当地和中央有关部门汇报沟通。除了避免法院自身不当表态可能造成的被动之外,此举的根本意图在于,可以依据所谓公共利益找出最为有利、最为理想的解决方案。诚然,现实司法与地方政府曾经私下达成各自召开新闻发布会公布案情的默契,坚守了形式上的审判独立,然而,为了保持司法与行政的“口径”一致而另外进行的内部协调,无疑在实质上又使本为独立的司法权向法外权威敞开了大门,变得不再那么独立,成为一种权衡利弊的司法政治决策。

    与此同时,案中法院还受到来自上级法院的特别“指导”。重庆高院召集三级法院研究法律上的问题,分析法院在处置问题上有什么不当,这与一个行政组织的领导者为了达到特定结果而承担的任务无并无区别。显然,上级法院又一次充当了“司法科层”的高级管理人,而下级法院也乐于放下相对独立的态度,热衷服从于这种以“案件内部请示”为通道的司法官僚制度。

    此外,本为这一案件主角的当事人,包括开发商与被拆迁人,由于事件的“升格”而在司法过程中变得不再那么举足轻重。该案中,对于每天损失6万元的开发商来说,即使满足被拆迁人的所有要求也更符合其利益,但事情到了这一步,案中法院必须考虑到其余280户已经搬走的拆迁户的利益,还要考虑今后重庆乃至全国的拆迁工作格局。而在事件处理的最后阶段,法院为了履行法律程序贴出了强拆公告,但由于担心媒体因该公告而误认为会马上强拆,公告贴出后特地又开了一次新闻发布会,披露双方正在法院的协调下进行谈判。可以说,此时的现实司法运作已开始超越纠纷解决这一原初功能,在各种利害关系错综复杂的对立旋涡中采取了更为积极的立场,发挥了类似于政治那样的功能。

    从总体而言,处理这次公共事件的现实司法表现为集各种功能于一身的总体性组织。其间,起主要作用的可能不再是专业化功能,而是由政治与行政权力起到的强势作用,并且通过这种作用来填充引发公共事件的现有制度与个人权利之间的真空状态。应当说,这一过程正是坚守司法多边主义立场,进而实现特殊正义的重要进路。

    二、司法救济的必然与司法的低效

    事实上,重庆所发生的“钉子户”拆迁纠纷只是当前众多潜在利益冲突的“冰山一角”。中国社科院在全国进行的一次“社会和谐稳定问题抽样调查”显示,民众在认同阶层结构状况总体和谐稳定的同时,也明显感受到阶层分化带来的不同利益之间的矛盾冲突。④这种利益矛盾由潜在发展为显性化,大大提高了激化的可能性,在现实司法中突出表现为城市房屋拆迁纠纷、土地征用纠纷、劳资冲突纠纷以及新建小区业主纠纷等新类型的案件。此类案件大多涉及某一阶层或群体的特殊利益,而且由于涉及绝大多数民众的基本利益而变得极为敏感,经常成为公众关注的焦点事件。

    “历史经验表明,在剧烈变革的时代,立法由于层次高、程序复杂而迟缓,往往难以及时地回应社会的变化,不大可能为各种新型社会矛盾的解决提供及时的和周到人微的方案。调和冲突、化解矛盾甚至在一定程度上创立规则的重任,势必要更多地落在司法机关的肩上。”①然而,从反向思维来看,将公共事件较多地诉诸于司法过程解决的现象,也恰好意味着司法运作机制本身的低效。

    首先,人们缺乏一种执行规则的倾向,很多情况下是因制度本身的不公平造成的。以群体诉讼为例,社会公共事件常常是以群体诉讼表现出来的,但是,中国法院处理群体纠纷的司法实践存在不少突出问题。一方面,表现在群体诉讼、共同诉讼的立案上,不恰当地限制诉的合并、行使诉讼的分离等权力。有时,一个诉讼完全可以解决的案件被分拆成几百甚至上千个案件,使案件的统计数字严重扭曲。这样做的一个结果,是法院的收费提高而当事人的诉讼成本大大增加,但是,更为重要的是,现行法律明文规定的代表人诉讼制度,被法院不恰当地限制适用乃至拒绝适用,群体诉讼和共同诉讼的功能得不到发挥,使那些原本可以借助团队诉讼力量寻求的实体正义得不到伸张,受害者必须亲自上阵,以自己的名义或委托代理人直接提起诉讼,并参加整个诉讼过程。这就相当程度地增加了受害人的诉讼难度,使他们中的许多人为权利而斗争的勇气受限于经济、时间、精力等客观障碍而衰退甚至消失,只能任由加害者逍遥法外。另一方面,主要是对处理群体纠纷采取了不恰当的司法政策。最高人民法院作出规定:“当事人一方或双方人数众多的共同诉讼,依法由基层人民法院受理。”②其本意是认为共同诉讼增加了案件审理上的困难,影响了社会稳定,所以应当取消或减少其适用,即使偶尔适用也放在基层法院。但是,该解释却明显与民事诉讼法的级别管辖规定相互抵牾。③

    这种对既定规则的拒绝适用或与上位规则产生的冲突,客观造成现实司法运作的非制度化状态。非制度化状态,是指人们赖以生存的制度环境缺少确定性,在遭遇某种需要解决的问题或情况时,不是依据明确、稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的具体博弈。缺乏制度化保护的权利低水平必然造成事实上的不均衡,因为在缺乏制度化权利保护的情况下,强势阶层和弱势阶层在为自己牟取利益的实际能力上是不对等的。在几乎完全依靠实力角逐的时候,强势阶层可以利用种种非制度化的手段为自己谋取利益,而弱势阶层则缺乏这种能力。为了恢复力量失衡,弱势阶层自然选择在司法运作的同时,借助于网络、报刊和电视等媒体构造一个公共话语空间,进行“社会总动员”,给人以强烈的震撼。

    其次,只有那些认为自己会赢的当事人才会诉诸法院,潜在的认为胜算很低的一方不会选择司法救济,这种现象称之为司法过程中的“逆向选择效应”。①这种逆向选择导致的后果是明显的,本来那些当事人自己无法解决的案件最应由司法加以解决,但由于这种逆向选择,使得司法功能的范围变得有选择性,而且造成现实司法在适当场合反而不能发挥应有的作用。比如,一旦批准某地块的拆迁,就意味着这片土地的使用权已被收回,被拆迁人在提上就已经失去与开发商讨价还价的余地,更何况最高人民法院发布的司法解释规定,不再受理达不成拆迁补偿协议的纠纷案件,亦即当事人只能诉诸行政裁决,不服行政裁决也只能提起行政诉讼,较之民事诉讼而言,这种司法救济的胜算显然大为降低。因此,在拆迁引发的公共事件中,在土地已被征用,房屋拆迁势不可挡的情形下,被拆迁人的最大希望就是有周全公平的程序制度来规范开发商的行为。然而,就是在程序资源方面,被拆迁人不仅自始至终都是一个被动者,而且无法行使应有的知情权,信息严重不对称,行政关系与民事关系混杂不清,加之民事救济手段得不到国家公权力的支持,留给当事人的唯一救济途径就只能是新闻舆论。

      摘自:杨力著《司法多边主义:以中国城市化进程的阶层趋势为主线/区域法治丛书》

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