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  • 行政合同的效力--中国行政合同的理论与实践探索

    杨解君 已阅7201次

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    行政合同的效力

    一、行政合同效力的概念

    行政合同的效力,是指行政合同在法律上所发生的效果及对当事人的影响,通常它总会存在一定的时间表现(存续时间)及变化状况。合法有效的行政合同,具有约束双方的法律效力,当事人双方都必须按合同的规定切实履行义务。①

    行政合同是较晚出现的一种行政行为,在行为效力这一问题上,遵循了行政行为效力的一般特征,以区别于民事行为。例如,在效力内容上,行政行为一旦具备意思表示、主体及其权力、法律效果等要素,行政行为即告成立(或存在),行政行为在未被有权机关撤销或确认无效之前,被推定为合法有效且具有强制性,这是由行政行为的特征所决定的,而民事行为在未被确认合法有效之前,其效力往往处于不确定状态。此外,在效力的产生原因上,虽然民事行为和行政行为都在于设定、变更和消灭当事人的权利义务(法律地位),但民事行为是双方当事人为了各自的利益所从事的行为,而行政合同则是为了达成公共利益之目的。但是,由于行政合同本身的特性,也存在一些不同于一般行政行为效力的地方。例如,在传统的行政行为中,行政主体可单方面决定行政相对人的权利义务,区别于民事行为对双方合意的完全遵从。但行政合同中的行政主体却不能单方面决定合同相对方的法律地位和权利义务,行政主体的优越地位仅表现在对合同内容设定、变更等方面的主导性,一般情况下,达成行政合同必须取得相对方的同意——不是对于合同内容的自由合意,而仅仅是对于既定条件的同意。但事实上,即使如此,行政合同也不一定就是合法有效的。

    在私法上,基于私法自治原则,法律并不事无巨细地规定私人的各种具体活动,它仅仅划定私人活动不得逾越的法律界限。凡是法律没有明文禁止的,都属于私人的自由领地。在此领域内,各私人究竟如何具体行为,完全由私人自由决定。换言之,在私法上,凡是不违反法律的禁止性或命令性规定的行为,都是合法的行为。私法合同作为平等主体之间设立、变更或消灭权利义务关系的合意,只要其是双方当事人的真实意思表示一致,且不违反法律的强制性规定,那么,它就是合法有效、受法律保护的。

    但是,在行政法上,基于依法行政原则,法律系统地规定了行政主体的设立、职权、职权行使的条件、程序等。从理论上说,凡是没有法律授权的行政行为,都是不合法的,即违法行政行为从逻辑上来讲是不能列举穷尽的,所以行政法主要从正面规定行政行为的合法要件。凡是不具备这些合法要件的行政行为,都是违法的。对于不符合合法性要件的行政合同,应属无效(部分无效或可撤销)。行政合同无效的原因,从国外的规定来看,一般有:具有民法规定的无效原因的;具有行政行为无效原因的;违反法律规定的特殊条件的。①行政违法合同所导致的具体后果一般有:不产生合同的目的效果;受领人不当得利的,原则上应予以返还,因而权利人具有返还请求权;权利人享有合同撤销权或废止请求权;因内容错误或缔约过失的,权利人享有损害赔偿请求权。

      二、行政合同的合法要件

    行政合同的启动主要在于行政机关一方,因而,行政机关缔结行政合同必须遵循一些原则和符合基本的要求。例如,德国《行政程序法》对行政合同的合法性要件就作了规定。一般来说,行政合同须符合三个方面的要件:

    (一)缔结行政合同的允许性

    缔结行政合同的许可性(或称适法性)②,即指行政机关是否可以与行政相对人缔结行政合同。行政合同在法律上的许可性,不在于必须要有法律的根据或明确的法律授权,而在于是否为法律所禁止,即只要是法律所未禁止的,行政机关即有权与行政相对人缔结行政合同。例如,德国《行政程序法》第54条规定:除非法律有相反规定,行政机关有权以契约的方式活动;葡萄牙《行政程序法》第179条规定:行政机关在实现其所属的法人的职责时,可订立行政合同,但法律有相反规定或因拟建立的关系的性质而不允许的,不在此限;行政机关不得要求不适度或与合同标的无直接关系的合同给付。可见,原则上来说,行政机关基于其行政职权,为实现特定的行政目的,在不违反法律规定的前提下,可以与行政相对人缔结行政合同。

    (二)行政合同的形式合法性

    1.在其职权管辖范围内。不仅行政机关的一般行政行为必须遵循权限规定,行政机关缔结行政合同,也不得超出自己管辖的事务范围和权限范围,否则就应属于合同的无效。

    2.行政合同以书面为之。通常情况下,行政合同应当采取书面的形式签订。

    3.符合法定的程序。如果涉及第三人权益的,则须征得第三人的同意;如果需要经相关行政机关同意的,只有相关行政机关参与到该缔约程序中,合同才发生效力。例如德国《行政程序法》第58条规定,如果行政机关以行政合同替代行政行为,而相应的行政行为需要其他行政机关同意的,行政合同的签订应当有其参与,才能生效。这一规定是为了防止行政机关通过合同方式废除法律规定的程序限制。①缔约前应当予以公告,以确保行政合同的公平与公开。

    (三)行政合同的实体合法性

    行政合同在内容上不得违法,这种内容上的合法性具体表现在:凡是有国家法律明令禁止的,行政机关均不得与行政相对人缔结行政合同;没有法律的明文禁止的,其内容应符合法律优先原则和法律保留原则,而且不得违反公序良俗;对于限制公民权利的合同,则必须经法律授权。行政合同在内容上还须符合一些法定的特别要件(如和解合同的特别要件);行政合同除受行政法约束外,还应符合《合同法》等私法规范关于合同一般要件的规定。

      摘自:杨解君著《中国行政合同的理论与实践探索》

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