公益诉权的选定
(一)“诉讼目的”与公益诉权
在公益诉讼中分析与寻求权利基础的起点应该是诉讼的目的。目的论②的学理价值是具有理论共识的，而且可以为我国民事诉讼制度设计提供指导。应该说，公益诉讼不仅仅是一种简单的诉讼形式，而且是一种以诉讼目的为基准界定的概念，与维护个人和组织自身合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼保护和救济的指向是公共利益。民事诉讼目的的学说主要包括：权利保护说、法律秩序维护说、纠纷解决说、权利保障等。我们对于诉讼目的的认识，应在国家与社会的二元框架内加以分析。依此，纠纷的解决、法律秩序的维护及权利的保障都应当并且可以
作为民事诉讼的目的，上述几种相互对立、相互排斥的价值可依照具体情况的不同而随时在立法、解释及司法运作上进行调整并有所侧重。①民事纠纷的现实多样性、民事诉讼价值的多元交叉性决定了单一的诉讼目的是难以完满符合民事诉讼的制度要求的，在不同的制度设计中或不同的程序设计中，有所侧重并选择恰当的诉讼目的不仅在理论上具有合理性，而且具有明显的实效性。而就公益诉讼程序而言，程序设计的目的前提是权利保障，这是符合民事纠纷的私权性和当事人的诉求期待的。根据对公益诉讼的概念、功能、价值等理论分析及程序的主体、适用范围、运行的实践考察，选择“权利保障”作为公益诉讼制度的目的具有一定的合理性。同时“权利保障说”侧重司法的核心作用，能够对以宪法为基础的各实体法所认可的法定权利给予司法救济。同时，纠纷解决说、法律秩序维护说也具有合理性，只是研究的视角和侧重的层面有所不同，但是各种诉讼目的并不是相排斥的，而是共生共促的。在民事诉讼制度目的的选择上，以权利救济涵盖诉讼过程中的实体利益和程序利益，必将大大有利于程序正义作用的凸显，促使人们关注程序价值的实现。贯彻“权利保障”的诉讼目的要求在公益诉讼程序的设计中关注以
下环节：公益诉讼程序的提起方式；公益诉讼程序的运行；程序的终结方式；公益诉讼程序的效力，等等。由此可见，在上述程序的设计和运行中，实体权利是无处不在的，实体与程序是相伴相随，紧密联系的。那么，根据民事诉讼目的可以把公益诉讼的权利基础定位为兼具实体和程序双重含义的公益诉权。
(二)关于公益诉权的学说
关于公益诉权性质的相关研究可以归纳为三种观点：
第一，公权保障说。此观点认为公共利益应由国家相关机关进行保障。公共利益在最初的让渡中，已由公民转让给了国家，国家是公共利益当然的保障和维护者。国家利用公权力使社会处在一个相对有秩序的状态之中，任何对这种秩序的破坏，任何有损他人或公益的行为都应受到规制。在公共领域中，公民个人或其他组织的利益只是整体公益的一部分，他们不应该也无须对整个利益负责，相反，相关国家机关则应以公权力保障整个利益序列的稳定。这种观点或学说是建立在国家机关的有效运行上，它忽略了国家监督的滞后性和盲目性，没有考虑到公权监督的失灵和不作为，它过多地强调了国家在市民生活中的作用，忽视了公民和组织的社会能动作用，从本质上来说，这种公权保障的学说只是传统权利保障系统的反映。
第二，意思自治说。这种学说以公民的意思自治为出发点，提出公民和组织作为公益诉权主体。公共利益虽发生在公共领域，但它关系到每一个个体的利益，也许这种利益只是潜在的或间接的，但公民作为权利的最终承载者，应是这种权利的当然维护者。这是一种与公权保障说相对的学说，它注意到了公权力的不足，但过分地强调了个体意思的作用，忽视国家在诉讼中的权威和高效的优点。
第三，结合说。这种学说注重在实践层面的归纳，通过分析实践中作为公益诉讼主体的范围，分别阐述各自的合理性，并在理论上形成对“公权保障说”和“意思自治说”的综合。它首先在诉权主体的范围上明确了较为宽泛的范围：(1)公民个人(公民个人行使相应的保护公益的诉权，以达到社会利益的平衡。这是一种单纯的公民对公益的维护)；(2)利害关系人(在包含公共利益但与相关人员又有利害关系的现象中享有诉权的主体在权利受到了一定的侵犯并且是一种对公共利益的损害时，通过诉求使得公益保护与私益保护得到了有效的结合，使社会正义得到必要的矫正)；(3)公益团体(为克服公民个人的弱势地位，公益团体代替公民从事诉讼，以便利用社会团体的社会影响力和组织合力，与行政机关或强大的垄断性组织进行对抗)；(4)国家特定的机关(英、日、德、法、前苏联等都规定检察机关代表国家依法直接提起诉讼，可以使公益诉讼更有效率和权威性，避免了个人和团体起诉的盲目性和资源的有限性。它既考虑了国家公权力的保障，也重视了个体的能动作用)。在诉权主体扩大的基础之上形成的主体混合学说，它只是从实体层面解决了主体的归属，而没有从制度层面对相关主体可能发生的程序性冲突给予关注，但是该学说有利于在程序运行的过程中使整个的公益诉讼程序得以良好的启动。给我们的启示是关注公益诉权应当尽量扩大主体的适格范围，以利于公益的社会维护。对于可能出现甚至是不可避免的滥诉现象，我们应该从程序的其他方面进行规制，比如诉讼费用的缴纳方式、败诉的可能后果的承担等予以相应的限制，而不应在享有诉权的主体资格上进行过多的限制，以开放的态势吸纳不同诉讼主体对公共利益保护的诉求。
摘自：杜丹著《诉讼诚信论:民事诉讼诚实信用原则之理论及制度构建》
