企业社会责任监管的性质与价值取向
一、政府监管的含义和类型
关于政府监管的定义，经济合作发展组织(1997年、2002年)提出一个较为成熟的定义，认为监管是政府对企业、公民以及政府自身的一种限制手段，由经济性监管、社会性监管和行政性监管三部分组成。其中经济性监管直接干预企业行为与市场运行，社会性监管维护诸如健康安全、环境保护等社会价值，行政性监管关注政府内部的规程与运作机制。根据日本著名学者植草益的观点，政府监管可以分为经济性监管和行政性监管。经济性监管“是在存在着垄断和垄断偏差(不对称)问题的部门，以防止无效率资源配置的发生和确保需要者的公平利用为要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的监管”。它主要针对自然垄断与信息不对称问题，其对象包括电力、电信、供水、交通运输和金融等产业。而社会性监管则主要是处理外部不经济、信息不对称和非价值物问题，“是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管”，具体包括安全性监管、健康卫生监管和环境监管等。②由此可以看出，经济性监管往往调整的是同一个行业的问题，而社会性监管调整的是多个行业中某一方面的问题，如产品安全、环境保护、消费者安全保护等，而并非针对某一个单独的行业。从这个角度来看，社会性监管所调整的社会关系与企业社会责任所关注的问题具有高度的一致性。企业社会责任的监管机制，主要是研究政府社会性监管的问题。
从本质上说，社会性监管主要是用来应对产生外部不经济和消费者与生产者之间信息不对称诱发的社会问题。社会性监管是政府监管的重要组成部分，是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品、服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的监管。社会性监管在本质上是政府部门以增进社会福利为目的，针对某些经济活动可能引发的社会性问题而采取的控制性措施。从这个角度上来看，政府对企业社会责任的监管主要涉及社会性监管的内容。
二、政府对企业社会责任监管的现状分析
政府对企业的监管方式一般分为两种类型：一种是政府制定和发布企业有关的活动规则，企业按照这些规则自己进行活动，政府不介人其中，不以自己为一方主体同企业直接发生权利义务关系；另一种是政府不仅制定规则，发布有关的政策、法律或命令，而且还直接介入企业的有关活动，作为一方主体同企业发生权利义务关系。
对于企业社会责任，我国政府较多运用第一种监管方式，即在现行立法中将企业社会责任的一些内容予以直接规定，如《劳动法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《环境保护法》等法律法规中都有企业社会责任的相关规定。
对于第二种监管方式——对企业社会责任履行方面的激励和引导，现行的社会责任监管法规就更显不足了。企业法律意义上的社会责任可以由法律直接予以执行，而道德意义上的社会责任一般不能由法律直接予以规定。因此，对于法律意义上的企业社会责任，立法宜采取强制性规范的形式予以规定，而对于道德意义上的企业社会责任，法律可采取提倡性规范的形式予以明确。目前我国企业社会责任立法，由于较少采用提倡性规范，所以对道德意义上的企业社会责任的规定明显不足。
面对政府对企业社会责任的监管，目前我国大部分企业是被动接受监管。由于履行社会责任会给企业带来一定的成本支出，而且履行社会责任所带来的效益只有长期才能显现出来，加之政府对企业社会责任的监管在有些情况下没有到位，导致企业违法或违背道德经营的成本较低，因此，企业往往会在这些支出与收益之间做出比较权衡，可能会选择逃避政府监管。企业履行社会责任与政府进行监管之间，往往存在着一种博弈的关系。
我国目前正处于社会经济体制的转型期，各种市场经济秩序、道德规范还不是很健全，一方面政府是市场法规的制定者和执行者；另一方面控制了大量资源的政府在逐步退出市场的同时，还作为国有企业的所有者直接参与到市场活动中。因此，政府的官员和监管部门存在很大的寻租空间。企业与政府监管部门的“合作”，使得很多企业社会责任监管政策流于形式或无法执行。这也成为经济社会转型期特有的现象之一。随着市场经济秩序和相关法律法规的完善，贿赂政府监管部门所导致的腐败行为越来越引起关注，并导致风险的加大。因此，如何在加强政府监管企业的同时，加强对政府自身的监管，即“对监管者的监管”，成为一个重要的课题。
三、构建公法与私法相结合的监管模式
市场需要政府监管，而单纯依靠政府又容易出现政府被俘获的现象，因此，构建公法与私法相结合的监管模式就十分必要。从目前来看，我国政府对企业社会责任的监管多实行行政监管的方式，而行政监管的假设前提是政府能够对市场规律及一切行业标准有着公允、准确、及时的评价，这对于现实中的政府来讲显然是不可能的。于是，这样的行政监管模式最大的特点就是：第一，把行政权扩张到私领域，扩张到本应由私法调整的经济和社会生活；第二，忽视行政指导、行政合同的能动作用，强调行政审批、行政许可和行政处罚等行政强权，并且误以为只要是“依法”行使这些行政强权，就是法制健全，就是法治国家；第三，由于行政权的扩张，私法的调整范围变得很窄，对私权的保护力度很弱，民事司法的地位和作用受到严重挑战。④
与行政监管相对应的，就是市场自主力量的监管，也被称为私法监管。这种监管模式的特点是，强调私权的私法保护，要求建立完备的私法，使个体能够依照私法规定来行使相应的权利、救济受损的权利。这种模式可以最大限度地避免行政权的随意性，由市场交易的当事人自主对自身权利进行保护。从一定意义上而言，这实际上也是对公法监管和救济的一种有效补充。可以说，许多社会问题如食品安全、药品安全、环境污染、资源耗费、矿产安全等涉及社会公共安全和利益的问题，都能通过私法监管的方式得到有效解决。
以产品质量安全为例，这样的问题就可以分为“公”和“私”两个层面。所谓公的层面，是指产品质量的认定，对产品生产经营行为可能的潜在危害的监督、监测，包括组织制定产品安全、卫生技术标准和管理规范，公布产品安全、卫生公共信息，指导、督促生产经营者落实法规、标准，查处产品安全、卫生重大隐患，保障公众产品安全，等等。这些问题非社会个体自治所能解决，只能属于社会公共事务，由政府行使公权力来管理。所谓私的层面，是指产品生产经营者提供的产品或服务，可能会带有一些缺陷，明显侵害了法律保护的健康权益，或者侵害了社会个体的其他私权利，这些事情就属于私的领域，可以按私法(合同法或侵权法)去解决。①长期以来，对食品安全的监管我们主要依靠《产品质量法》，这一法律最主要的特点是强调行政管理，注重政府机关运用行政权力对生产企业的准入门槛进行审查、对所有产品的标准进行规定、对产品质量进行全面的监督，其立法前提是假定政府有能力对公众的产品质量安全负有完全的保护责任。但是，在这样的法律制度条件下，相关的质检部门对产品质量进行监督和管理，依然没有真正保护到社会公众的权益，产品安全事故依然频频发生，“三聚氰胺奶粉事件”就是政府对整个乳业监管不力造成的后果。由此可见，单纯依靠公法的行政监管力量已经无法实现监管目的。与《产品质量法》这种强调公法监管的法律相对应的，是更加注重私法保护、处罚措施更为严格的《产品责任法》。它强调公众运用私权利，对由产品质量引致的侵害行为进行比《产品质量法》更为严格的制裁。通过公众自发主动地维权行为，并辅之以相应的司法制裁，生产企业将更为重视自身的质量标准体系。因此，在我国现阶段，应该更多地强调私法监管的力量，发挥市场自治的监督作用，有效地将公法监管与私法监管相结合，才能真正有效地实现对企业社会责任的监管。
摘自：王丹著《政府推进企业社会责任法律问题研究/上海法学文库》
