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  • 中国机动车强制保险的模式定位--中国机动车强制保险制度研究

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    中国机动车强制保险的模式定位

    中国究竟应当采纳何种强制保险模式?这是一个至今未被立法者、学术界和实务界重视,尚未破解的根本性问题。从《道路交通安全法》的制定到修改,均未有关于强制保险模式这一基础性问题的讨论,①究其原因,固然与立法者缺乏对于强制保险模式的理解有关,但深层次的原因还是理论研究准备的不足。且不说《道路交通安全法》制定之前,就是《道路交通安全法》和《强制保险条例》实行若干年后的今天,学术界关于强制保险模式的研究仍主要局限于零星介绍其他国家立法的层面,关于中国应当采纳何种模式的深层次讨论很少见到,其对立法者的影响更难谈起。

    一、现行制度关于强制保险模式的采行及其问题

    (一)《道路交通安全法》

    如前所述,虽然《道路交通安全法》第17条明确规定我国将建立机动车第三者责任强制保险制度,但其第76条并未遵循责任保险基本原理,即没有在规定机动车侵权责任的基础上设立强制保险制度,而是直接规定了保险公司于受害人在强制保险责任限额范围内的赔偿责任,这是无过失保险的典型特征。但是,第76条又没有完全按照无过失保险原理进行规定,而是结合了强制责任保险的规定。因此,准确地讲,第76条规定的强制保险是强制责任保险与无过失保险的混合保险模式,而非纯粹的强制责任保险或无过失保险模式,这种立法例的典型代表是法国和我国台湾地区。

    (二)《强制保险条例》

    《强制保险条例》并未遵守其上位法《道路交通安全法》预设的轨道,而是完全按照责任保险的基本原理进行具体制度的设计。首先,其第3条明确规定:“本条例所称机动车交通事故责任强制保险,是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失,在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。”其次,其第31条赋予保险公司向被保险人或受害人赔偿保险金的选择权,从而彻底否定了《道路交通安全法》第76条规定的保险公司直接向受害人承担赔偿责任的规定。最后,该法第22条关于在驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒、被保险机动车被盗抢期间肇事以及被保险人故意制造道路交通事故等情形保险公司垫付责任及向被保险人追偿权的规定均是责任保险的典型特征。因此,《强制保险条例》规定的保险模式无疑是强制责任保险模式,而且,该条例没有规定实行强制责任保险立法模式的国家一般均规定的受害人向保险公司的直接赔偿请求权。

    (三)现行立法存在的问题

    现行立法在强制保险模式选择方面的最大问题莫过于上位法《道路交通安全法》内部的紧张及与下位法《强制保险条例》之间的冲突。这些紧张、冲突是现行机动车强制保险制度,乃至侵权责任制度的问题之源。如果按照《道路交通安全法》第76条的强制保险模式选择,自无规定责任保险限额范围内的侵权责任的必要。但是,《强制保险条例》向责任保险模式的彻底回归则造成强制保险限额范围内侵权责任缺失的严重问题。在《道路交通安全法》和《强制保险条例》实施多年之后,我们又不得不回到起点,探讨立法之初本应解决的强制保险模式定位这一根本性问题。

    二、中国究应采行何种强制保险模式

    “很明显,对一种体制而非另外一种体制的选择受制于基本的政治、经济与社会问题。”①中国机动车强制保险模式的选择也应当以此为思考的前提和基础。中国究竟应当采行强制责任保险机制,还是无过失保险机制,甚至是责任保险与无过失保险的混合模式,学者的见解很不一致。早在20世纪90年代中期,梁慧星先生就认为中国的经济、社会和法律状况还不允许对交通事故人身伤亡的处理采用完全性的无过失保险机制。②而香港大学的郁光华教授则在《道路交通安全法》颁布后认为,“从目前中国对交通事故处理的状况看,我国非常适合采用交通事故人身伤亡处理的完全性无过失保险机制”,并且提出了以下几点理由:更能使交通事故的成本内部化;已经有了社会认可的条件;在适当设计的情况下,该机制会因大大降低事故处理的交易成本而使驾驶者所支付的费用维持在一个比较低的水平,同时认为魁北克机制的成功也说明我国可以采用完全性的无过失保险机制。⑧

    都从我国国情出发,为什么却得出截然不同的结论呢?肯定不是我国现在的国情已经与20世纪90年代有了根本性的不同,因此可以适用无过失保险机制。或许问题的真正原因就在于我国的国情很特殊,这种特殊性并不仅仅在于我国的经济、社会发展等与别国不同,而是在于我国的统计制度很不发达。就机动车领域而言,没有人知道我国到底有多少机动车;没有人知道机动车事故受害人获得赔偿的成本、数额……然而这一切恰恰是设立机动车强制保险制度所必需的信息。那么,我国究竟应当采行何种强制保险模式呢?

    (一)无过失保险模式不适合我国

    无过失保险包括美国的局部无过失和加拿大魁北克的纯粹无过失两种模式。美国的局部无过失又分为附加式无过失和修正式无过失。可以说,中国目前实施美国式或加拿大魁北克式的无过失保险的条件尚不具备。理由如下:

    第一,无过失保险的基本思想是由机动车主为自己购买伤害保险,该项制度实施的前提是汽车已经十分普及。因为只有汽车的高度普及,才能实现高投保率,达到机动车主为自己购买第一方伤害保险的目的,否则,无过失保险就成了机动车主为自己购买伤害保险的同时,更是为第三者购买伤害保险或责任保险。例如,2004年末,在美国、加拿大、英国、德国、法国、日本等发达国家,拥有1辆汽车的平均人数不到2人,美国仅为1.3人。①而在无过失保险逐渐普及的20世纪70年代,德国、英国、法国、日本等发达国家的机动车保有量突破千万辆大关,美国的机动车保有量更是突破亿辆。这些发达国家拥有1辆汽车的平均人数也在2人左右。②也就是说,这些发达国家早在20世纪70年代已经进入真正的汽车时代。反观中国,2004年底拥有1辆汽车的平均人数48.2,③我国汽车的普及率要达到发达国家20世纪70年代的水平,至少还需增加6亿辆以上的汽车,按照我国每年增加1000万辆左右的速度,尚需五六十年的时间。

    第二,实行无过失保险是否会降低驾驶人的注意程度,从而导致更多的交通事故,这在发达国家的研究中尚未有定论。不过,之所以有争论,并不是因为无过失保险本身不会影响机动车驾驶人的注意程度,而是真正影响事故发生的变量很多,如道路交通规则的完备程度、交通执法的状况、道路建设情况、人们遵守道路交通法规的情况以及违反交通法规的刑事、行政处罚等,不一而足。其中一个变量的变化不会导致结果剧烈变化。从发达国家的实践来看,由于在推行无过失保险时,这些国家或地区的道路交通规则已经十分完备,交通执法严格,遵守交通法规已经成为普通百姓的惯行④,违反交通法规的刑事行政处罚等也相当严厉……因此,这些国家或地区在实行无过失保险后,并未导致交通事故发生率的明显变化。然而,在我国影响交通事故发生率的诸多因素中,交通执法、百姓守法、交通规则的完备程度、道路交通状况等都无法与西方发达国家相提并论。而且不可否认的事实是,过失驾驶人的高额赔偿责任负担依然发挥着十分重要的作用。如果实行无过失保险制度,且其他变量不发生变化,必将导致交通事故发生率的急剧上涨。

    第三,从发达国家和地区推行无过失保险的历史阶段来看,其一般是在与侵权责任机制结合的责任保险制度发展到一定阶段,国民经济十分发达,社会保障制度相对完善,强制保险保障范围需要扩大的情况下开始建立无过失保险制度的。与这些背景不同的是,我国目前国民经济仍处于发展中,社会保障制度很不健全,强制保险制度的保障范围仍严格限定在车外第三人(连乘客尚未纳入)。在这种情况下,强制保险的目标只能是为交通事故第三受害人提供基本保障,此时推行强制机动车主为自己购买保险的无过失保险显然条件不具备,且无正当性可言。无过失保险将投保人也纳入了保险保障的范围,这不仅会增加投保人的保费负担,而且有过度干预投保人行使财产权之嫌,因为不应当强制投保人为自己购买伤害保险。尤其是在中国机动车投保人保费负担能力十分有限,多年强制保险负担居高不下的情况下,更应当考虑这一问题。

    第四,发达国家和地区无过失保险的实践表明,附加式的无过失保险并不成功,修正式的无过失保险将导致医院、受害人为了达到侵权诉讼门槛而不择手段,同时也会引发相关的诉讼,至少美国的实践表明这一模式也不成功。美国一些州当初选择无过失保险的主要考虑是减轻法院的负担(美国大多数州,2/3左右的民事诉讼涉及机动车事故①),②降低投保费用和快速救济受害人。那么,美国无过失保险的实施是否真的达到了其预期目标呢?不可否认,美国的无过失保险在快速救济受害人方面是有成效的,但是,其减少纠纷和诉讼,降低保险费用的目标并没有达到。在法院负担方面,无过失并不能减少纠纷和诉讼,是否超过诉讼门槛,自己保险公司未诚实地履行赔偿的诉讼等同样构成了法院沉重的负担。③在投保费用方面,实行无过失保险的州的平均机动车保险费最高,且保费增长速度也明显快于未实行无过失保险的州,废除无过失制度后保险费用也随之下降。如1989年,机动车保险费用最高的10个州中,有8个是实行无过失保险的州。后来,这些州中的新泽西、康涅狄格、宾夕法尼亚3个州废除了它们的强制无过失机制。1995年,10个保费最高州中(加利福尼亚作为一个州),有6个是实行无过失的州。从1987到1995的每一年,大多数有着最高平均机动车保险费的州是实行无过失保险的州。④在保费增长速度方面,从1989年到1995年,机动车保费在强制无过失州的平均增长速度为45.6%,增长速度比个人责任体系州快了25%,后者的同期增长速度为36.85%。从1989年到1995年,在15个机动车责任保费增长速度最快的州中,其中9个有某种形式的无过失。⑤美国全国保险监督官协会(NAIC)的数据也证实,无过失体系(包括强制无过失法)比侵权基础上的个人责任体系的成本更高。无过失保险计划对侵权基础上非经济损害赔偿的限制并不能抵消无过失法的高成本,其原因主要有:(1)在过失保险,无辜的受害者和引起事故的机动车主都将被赔偿医疗、工资损失及其他的利益损失,不管是谁的过错。而在个人责任体系,过错驾驶人的责任保险仅仅保障无过错的驾驶者。(2)在无过失保险,保险公司被要求在第一方的基础上给保单持有人提供赔偿,结果为无过失给保单持有人提供了更多的机会最大化他们的请求。例如,刺激利用医疗服务以达最低限制,还有虚假或者欺诈索赔等的增长。美国无过失保险的实践表明,无过失保险会刺激利用医疗服务以达最低限制,还有虚假或者欺诈索赔等的增长。而在诚信状况并不乐观的中国,这种道德风险问题可能会比美国的状况更加突出。①(3)无过失并不能减少诉讼成本。不仅超过限额的诉讼大量存在,而且是否超过限额的诉讼也不少,甚至有些诉讼因机动车主对他们的保险公司提起,原因是没有支付无过失赔偿。(4)责任的威胁是危险驾驶行为的主要抑制因素,缺少了过错将导致更高的事故发生率和随之而来的更高的损失,这将通过费率增加来补偿。②

    真正运行效果良好的是加拿大魁北克、以色列的纯粹无过失保险机制。然而,在中国,除了前面的一些不利因素外,尚需要指出的是,即使无过失保险制度的原型——工伤保险制度,在中国目前仍在艰难推进当中,无论是社会保险基金的管理、运行、支付等均难谓已成熟。在机动车事故领域实行废除侵权责任机制的无过失保险的难度可想而知。此外,发达国家和地区的实践已经表明,侵权损害赔偿越是慷慨,实行无过失保险的阻力越大。相对于中国的经济发展水平来讲,目前的侵权诉讼赔偿应属慷慨之列。

    第五,从世界一些国家和地区推动无过失保险立法遭遇失败的教训来看,普通民众对于类似于工伤保险的无过失保险制度的接受需要时间,而保险公司和律师业是推行无过失保险的主要反对者。就中国而言,从《道路交通安全法》开始实施到2007年底的修正,充分反映了社会民众,甚至立法者对于过错责任的眷恋和无过失责任原则的抗拒,更不用说无过失保险了。不仅如此,可以毫不夸张地说,中国的机动车强制保险制度的主要推动者是保险公司,而保险公司推动这一制度的核心目的就是营利。如果推动纯粹无过失保险,保险公司的强力反对在所难免。而且,必须指出的是,我国财产保险公司对于机动车责任保险的依赖程度很高。如在目前中国财产保险业务中,机动车责任保险实际上分为第三者责任险和车上人员险,其在机动车保险业务中占据1/3以上份额,而机动车保险在大型财产保险公司业务中约占60%以上。可想而知,目前从财产保险公司业务中将责任保险部分抽出对其可能产生的影响以及可能招致的反对。

    (二)中国应当选择强制责任保险模式

    首先,选择强制责任保险模式符合中国的法律传统和强制责任保险的实践。我国的法制化进程主要沿袭了德国、日本等大陆法国家的传统,机动车强制保险的立法和实践也不例外。自从改革开放之初强制投保第三者责任保险,到《强制保险条例》,都坚持了与侵权责任相结合的强制责任保险模式。虽然《道路交通安全法》第76条的规定有特别之处,但这一规定并没有被认真执行过。与此相反,强制无过失保险不仅对于保险行业来说十分陌生,学界也并不熟悉。

    其次,强制责任保险不将被保险人纳入保障范围,因而可以降低投保人的保费负担。同时,强制责任保险与侵权责任制度的结合有利于控制道德风险,这在目前中国投保人保费负担能力不高,受害人急需基本保障,整个社会诚信状况极差的现实情况下是比较适合中国国情的制度。①

    再次,各国强制责任保险的运行实践已充分表明,强制责任保险制度可以通过赋予受害人直接赔偿请求权、预付金请求权及限制保险公司解除或终止合同权利、抗辩事由等而达到保护机动车事故受害人的目的。

    最后,从保险实践和保险行业的发展来讲,强制责任保险模式不仅有相当的基础,而且有利于我国保险业的发展。

    当然,必须再次重申的是,我们反对中国实行无过失保险,并不意味着我们认为应当规定以侵权人过错为基础的强制责任保险制度。实际上,机动车普及的过程就是机动车责任严格化和保险强制化的过程。不仅大陆法系各国对机动车事故一般实行严格责任,即使是英、美法系国家,机动车事故侵权责任相对于一般侵权责任要严格得多。②而且,责任的严格化是保险强制化的基础,保险强制化又促进了责任严格化。目前保险公司主张建立以过错责任为基础的强制保险制度不仅没有理论基础,同时也与强制保险的发展趋势相背。至于无过错即无责任的主张是过错责任神圣化的错误认识,严格责任在现代新型侵权类型中的主导地位是不可否认的。因此,中国应当建立与严格责任相结合的机动车强制责任保险制度。

    (三)如何看待混合保险模式

    无过失保险和强制责任保险是两种不同的强制保险模式,世界各国、各地区所推行的机动车强制保险基本可以归为无过失保险或强制责任保险中的一种。但是,在选择了强制责任保险模式的法国和我国台湾地区,却融合了无过失保险的思想。虽然这种融合在理论上和实务上均造成了一定程度的麻烦,但实践效果还是比较理想。这是否意味着我国也可以借鉴法国和我国台湾地区的做法呢?

    从世界各国、各地区机动车强制保险的发展来看,无过失保险补偿应该是一种趋势。不仅一些国家和地区已经实行了纯粹无过失保险机制,而且一些其他国家和地区的纯粹无过失保险的立法努力始终没有停止。由于无过失保险确实具有减少复杂赔偿关系和诉讼,快速救济受害人等优势,所以即使采纳强制责任保险模式的国家和地
    区,也借鉴了无过失保险的一些有益做法,以加强受害人的保障。因此,未来中国的机动车强制保险立法也不应忽视这一强制保险立法趋势。但是,就中国目前而言,首要的工作是完善强制责任保险制度,而非急于向无过失保险方向迈进。主要理由是:

    第一,无论是理论界、司法及保险等实务界,还是普通民众,对于无过失保险机制本身并不了解,这从《道路交通安全法》起草、修正过程,以及针对《道路交通安全法》第76条的争论,司法实践的混乱等可以看出。正是因为立法者不了解,才会出现《道路交通安全法》立法及修正过程中对第76条强制保险规定的无意见和第76条规定的重大缺陷和逻辑混乱;正是由于理论研究的不足,才会出现将第76条强制保险的规定理解为无过失责任保险的错误,以及在司法实践中关于保险公司是否应当列为共同被告的争论和混乱;正是由于不了解,导致这一为了保障事故受害人的制度竟连普通民众的理解与支持都得不到……因此,中国目前不具备吸收无过失保险立法经验的适宜环境。

    第二,从各国、各地区强制保险的发展历程来看,强制保险的无过失化过程一般是在强制责任保险发展到一定程度后的产物。也就是说,强制责任保险制度对于无过失保险制度的借鉴是在强制保险制度运行一段时间,立法者为了进一步提升强制保险制度的功能(如扩大保障的受害人范围及于驾驶人,法国如此)的结果。在中国目前真正意义上的强制责任保险尚未建立,道路交通参与人安全意识、守法意识均不高,交通执法不严,受害人缺乏基本保障的情况下,贸然在强制责任保险制度框架内引进无过失保险,“超越阶段”的做法,只能导致更多的混乱、更多的浪费。

    第三,《道路交通安全法》第76条实际上就是借鉴我国台湾地区“强制汽车责任保险法”的产物,其结合了强制责任保险的无过失保险设计并没有得到社会各界的认同,《强制保险条例》更是彻底背叛了无过失保险规定,完全回到了强制责任保险模式。①因此,目前我们的任务是重建真正意义上的符合中国国情的强制责任保险制度,而不是追求比强制责任保险制度更高的目标,否则其只能是欲速则不达。

    总之,《道路交通安全法》和《强制保险条例》没有真正解决在立法之初就应当解决的强制保险模式定位这一根本性问题。而且,正是由于强制保险模式定位的模糊和不合理,造成了一些本不该发生的争论、质疑。从中国的法律传统、投保人负担能力、保险业的发展现状等方面看,无过失保险不适合中国,中国应当选择强制责任保险机制。本书以下章节的论述也以此为基础展开。

      摘自:刘锐著《中国机动车强制保险制度研究》

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