建设用地的预审制度介绍
在与工程建设有关的法律规定中，《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)是一部任何建设工程都要受它调整的法律。而其中与建设工程有关的，主要是其中的建设用地规划许可制度。
为了合理、科学地制定和实施城市规划，促进城市的现代化和社会文明，同时为了不断改善城市的生活条件和生产条件，促进城乡经济和社会发展，国务院于1984年颁布了《城市规划条例》。但随着中国经济的快速发展，这一条例显得越来越不适应控制城市发展趋势的需要。
1989年，为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应现代化建设的需要，全国人大常委会颁布了《城市规划法》。该法于1990年4月1日起实施，原国务院颁布的《城市规划条例》同时废止。根据该法，其立法的主要任务是实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。同时规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。
城市规划分为总体规划和详细规划。总体规划包括：城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署，城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划。而详细规划包括：规划地段各项建设的具体用地范围，建筑密度和高度等控制指标，总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。
由此可知，《城市规划法》的调整范围虽以建设为主，但不仅限于建设方面，而其中的各项建设具体用地范围、建筑密度、建设高度等控制指标则是房地产开发中至关重要的内容。
为了与《城市规划法》配套，建设部于1990年2月23日颁布实施了《建设部关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》。根据该通知，城市土地利用、建设工程规划管理均实行法定许可制度。建设用地规划许可证和建设工程规划许可证由市或县的人民政府城市规划行政主管部门核发。
一、建设项目用地的预审程序
1．用地预审的目的和依据
任何建设项目，在正式申请国家和地方人民政府发展与改革主管部门立项审批之前，在正式申请国家和地方人民政府规划主管部门审批之前，必须先向国家或地方人民政府国土资源主管部门申报建设项目用地的预先审批。针对部分地方出现的“先斩后奏”，试图通过修编使违规用地合法化的现象，早在2005年进行新一轮土地规划修编时，国土部就把“预审制”定为四项指导方针之一。
为此，2001年建设部颁发了《建设项目用地预审管理办法》，2004年12月建设部对该管理办法进行了修订。以北京市为例，2006年5月1日北京市政府办公厅发布《北京市建设项目用地预审管理办法(试行)》。
北京市建设项目用地的批准、核准都必须经过土地预审，未经预审或者预审不合格的项目，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。
土地预审管理办法的核心是根据国土部门编制的当年土地供应计划和利用规划，审查建设项目用地合法性，尤其是涉及农用地转用的建设用地会进行严格审核。
2．用地预审的权限划分
建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。
二、土地预审程序
1．建设用地单位申请预审，应当提交下列材料
(1)建设项目用地预审申请表；
(2)预审的申请报告，内容包括拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型、补充耕地初步方案；
(3)需审批的建设项目，项目建议书和可行性研究报告分开审批的，提供项目建议书批复和可行性研究报告；项目建议书和可行性研究报告合并审批的，提供发展改革行政主管部门核发的项目办理用地预审告知单和项目建议书(代可行性研究报告)；
(4)需核准的建设项目，提供发展改革行政主管部门核发的项目办理用地预审告知单；
(5)需备案的建设项目，提供发展改革行政主管部门核发的项目备案表和规划行政主管部门核发的规划意见书。建设项目用地预审申请表，由市国土局统一印制。
2．用地预审的办理程序
(1)申请和受理。项目建设单位持符合本办法第6条规定的预审申请材料，按照本办法第4条规定向国土资源行政主管部门提出申请。国土资源行政主管部门应在受理当场或5个工作日内，对申请材料齐全、符合法定形式的申请予以受理，并出具《行政许可申请受理决定书》；对不予受理的出具《行政许可申请不予受理决定书》；对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，出具《行政许可申请补正材料告知书》。逾期未告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
(2)审查和决定。国土资源行政主管部门对用地单位的申请依法进行审查。由本市国土资源行政主管部门负责预审的，应在法定期限内作出书面行政许可决定；准予行政许可的，核发建设项目用地预审意见；需报国土资源部预审的，出具建设项目用地初审意见。
(3)期限。国土资源行政主管部门应自受理预审申请之日起20个工作日内完成审查工作。在20个工作日内不能完成的，经国土资源行政主管部门行政负责人批准，可以延长10个工作日，并应将延长期限理由告知申请人。
3．预审的主要内容
(1)建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；
(2)建设项目是否符合国家供地政策；
(3)建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；
(4)占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；
(5)属土地管理法第26条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。
4．预审的结果
(1)国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日起20日内完成审查工作，并出具预审意见。20日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部门负责人批准，可以延长10日。
(2)预审意见应当包括对预审内容审查的结论性意见和对建设用地单位的具体要求。
(3)建设项目用地预审文件有效期为2年。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
摘自：戈宇著《律师房地产法律服务技能/新版“律师业务必备”丛书》
