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  • 加拿大外来物种入侵防治的法律和政策框架--抵御外来物种入侵:法律规制模式的比较与选择-我国外来物种入侵防治立法研究/环境法学研究文库

    汪劲 已阅10973次

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    加拿大外来物种入侵防治的法律和政策框架

    (一)外来入侵物种对加拿大造成的危害

    外来入侵物种的引进和蔓延严重影响了加拿大的环境、经济和社会,包括人类健康。目前,现有的和潜在的外来入侵物种的威胁非常严重,并且正在以令人担忧的速度在增长。现在,采取措施应对外来物种入侵的危害,保护和保存加拿大的自然资源、相关的产业以及人类和野生生物的健康已经刻不容缓了。

    外来入侵物种并不会考虑政治边界,它们可能来自其他的大洲,临近的国家,甚至加拿大境内其他的生态系统。在加拿大,外来物种包括所有导管植物(vascular plants)种类的至少27%,181种以树木为食的昆虫,24种鸟类,26种哺乳动物,2种爬行动物,2种两栖动物,7种真菌以及软体动物,以及55种淡水鱼。在世界自然保护同盟列出的世界100种恶性外来入侵物种中,有许多已经在加拿大立足,包括荷兰榆树病(Dutch elm disease)、阔叶大戟(1eafy spurge)、日本紫菀(Japanese knotweed)、紫珍珠菜(purple loose—strife)、绿螃蟹(green crab)、多刺水跳蚤(spiny water flea)、舞毒蛾(gypsymoth)、普通鲤鱼(common cal’p)、虹鳟鱼(rainbow trout)、八哥(starling)、国内(野生)猫,以及老鼠。

    在这个现有的名单之外,新的外来入侵物种正在通过航空、陆路和水路不断抵达加拿大边境。据一份有关外来人侵物种造成的经济损失的初步报告保守估计,16种入侵物种每年给加拿大造成的损失在133亿到345亿加元之间。这些估计一般认为是不完全的。有一种普遍的看法认为先前引进的有害入侵植物病虫害给农作物和林业造成的损失每年高达75亿加元。

    外来入侵物种还可能带来重大的社会成本,尤其是给住在乡村里的加拿大人和依赖农业和自然资源的土著社区带来严重的危害。入侵物种的引进还可能影响到野生生物和人类的健康,就像最近引进和扩散的西尼罗河病毒(West:Nile’Virus)显示的那样。具体说来,入侵物种造成的问题主要有以下几类:

    1.对环境的威胁

    外来人侵物种是一种生物污染,它们能够在新的环境中扎根并且扩散。根据世界自然保护同盟的研究,外来入侵物种是生物多样性面临的第二大威胁,仅次于栖息地破坏。

    2002年,大约有24%的加拿大濒危物种名单上的物种受到外来入侵物种的威胁,面临着灭绝的危险。例如,远古小海鸦(ancient murrelets)、岛屿蓝蝴蝶(island blue butterfly)、金画笔(golden paintbrush)、老虎蜥蜴(tiger’salamander)、北方牧场小蜥蜴(northern prairie skink)、美洲栗子(Americanchestnut)、东部鼯鼠(eastern flying squirrel)以及人参(ginseng)仅仅是90种受到入侵物种威胁的本地物种的一部分。在五大湖地区,现在有160多种外来物种,其中,海洋七腮鳗(sea lamprey)与深水加拿大白鲑(cisco)的灭绝不无关系,而斑马蚌(zebra mussels)则在某些区域彻底消灭了本地蚌类。

    2.对经济的威胁

    一项有关外来入侵物种给加拿大造成的经济损失的初步调查让我们知道了问题的严重性。因为荷兰榆树病,仅仅马尼托巴湖(Manitoba)一处的经济损失就高达3000万加元。另外,仅仅一种入侵物种,蓟(thistle),每年仅仅给牧场上特定的农作物canola造成的经济损失就高达3亿2千万加元。据估计,斑马蚌每年给五大湖地区造成的经济损失在30亿到75亿加元之间。

    3.对社会和人类健康的威胁

    外来入侵物种的引进会带来严重的社会成本。它们的社会一经济影响是非常不利的,例如造成收入下降、土地价值减少、私人财产受损、危害健康的过敏症、传统药用植物受损,以及其他不确定的“社会价值”,包括为了控制入侵物种是否可以使用杀虫剂的争议等。

    还有一些外来人侵物种会危害人类健康,例如西尼罗河病毒。

    4.对国际贸易的威胁

    外来入侵物种会影响贸易关系。WTO关于卫生和检疫的措施规定,为了防止引进可识别的危害农作物和森林的害虫,一国可以采取限制贸易的措施。加拿大可以采取措施防止各种病虫害进入加拿大,保护本国的农业和林业,与此同时,加拿大的商业和工业界以及政府管制部门必须采取所有合理的措施确保类似的有害病虫害不会从加拿大出口到其他国家。谨慎地防止将外来人侵物种出口到其他国家对于保护加拿大的出口市场是至关重要的。

    除此之外,加拿大所承担的国际责任也要求加拿大必须处理入侵物种的问题。《生物多样性公约》第8条(h)款规定缔约国必须采取措施控制外来入侵物种。包括澳大利亚、新西兰以及美国在内的一些国家已经制订了本国的控制入侵物种的国家战略或行动计划。作为缔约国之一,加拿大也制定了控制入侵物种的国家战略。此外,加拿大还是一系列相关全球和区域性国际条约的缔约国,必须切实履行这些条约义务。

    (二)加拿大处理入侵物种的法律框架概述②

    从宪法上来说,加拿大联邦政府对于水生入侵物种的管辖权起源于联邦管理渔业和航运业的权力,以及“和平秩序与仁慈政府(peace order andgood government)”条款。加拿大政府应对入侵物种问题最卓有成效的行动始于1995年的《加拿大生物多样性战略》。《加拿大国家野生生物政策》进一步完善了该战略,明确指出任何非本地的物种都不能被引入加拿大的自然生态系统,并且只有在非常有限的情况下才允许将外来物种引人人工改良过的生态系统。

    在联邦层面,《渔业法》(Fisher:ies.Act)包含了保护和保存鱼类和鱼类栖息地的条款,它是最直接处理水生入侵物种事务的联邦法律。它规定将活的鱼类释放到任何鱼类栖息地中去和将活的鱼类转移到鱼类饲养设施中去必须先获得许可证,它还包含了一部处理活体诱饵事务的规章。进口人工饲养的鱼类和鱼卵或者野生鱼类同样需要先获得许可证。加拿大渔业和海洋部负责实施该法,但是由各省负责管理内陆的渔业。加拿大渔业和海洋部已经制定了一个《引进和转移水生生物体的国家政策草案》。该政策主要目的在于保护渔业资源的生产能力。同样,它可能没有综合性地涵盖所有有关水生入侵物种的事务。加拿大审计总署2000年发布的一份报告着重指出了根据《渔业法》联邦政府该如何承担它的立法责任,以保护野生太平洋鲑鱼和它们的栖息地免受饲养的鲑鱼,包括逃逸的饲养的大西洋鲑鱼的影响。

    加拿大《海运法》第657.1条规定了联邦政府部门发布压舱水规章的权力,但是直到2001年联邦政府都没有发布这样的规章。目前,加拿大渔业和海洋部正在执行一个被称为《五大湖地区压舱水控制指南》的自愿指南。这些指南鼓励在五大湖地区和哈得森湾(Hudson Bay)区域的船舶在开放的水体中交换近岸压舱水,以减少向近岸生态系统引进水生入侵物种的风险。温哥华港以及不列颠哥伦比亚省的另外两个港口已经制定了法律来实施强制性的压舱水交换机制。

    其他相关的联邦法律包括1999年的《加拿大环境保护法》(CanadianEnvironmental Protection Act,CEPA)以及《加拿大环境评价法》(CanadianEnvironmental Assessment Act,CEAA)。

    加拿大环境部认为外来物种,包括微生物,是《加拿大环境保护法》规制的新对象,因此它们也应当受到管制。根据这个解释,任何想要向加拿大引入新的外来物种的人,都必须向主管的政府部门——加拿大卫生部和加拿大环境部——提供充分的信息,以便它们能够进行风险评估,以确定引进该物种可能给人类健康与环境,包括生物多样性在内带来的风险。《加拿大环境保护法》还提供了一个在有意引进新物种之前进行联邦评估的机会,评估的结果可能是禁止引进,也可能是同意引进或有条件地同意引进。《加拿大环境保护法》的要求可以以生态系统为基础来适用,即可以要求对每一个单独的生态系统都进行单独的通知和风险评估。环境部部长享有实施这些条款的自由裁量权。

    根据《加拿大环境评价法》的规定,引进一个外来物种可以被列入需要进行环境评价的活动。事实上,在加拿大食品检查局根据《动物健康法》(Health 0f Animals Act)许可引进特定的动物时,已经进行过这样的环境评价。这导致的结果是管制人员现在必须考虑不同层次上的环境因素,而在此之前他们只需考虑人类健康和保护某些具有商业重要性的动植物。《加拿大环境评价法》还要求考虑累积效应,在入侵物种的语境中,累积效应是一个至关重要的概念。然而,该法并没有明确指出在进行环境评价时,入侵物种的威胁属于环境影响。这就意味着在实践中,除非在审查过程中确定了物种入侵的风险,否则通过根据《加拿大环境评价法》进行过评估的工程无意引进入侵物种的问题并不能每次都得到解决。

    《野生动植物保护和国际、省际贸易管制法》(wild Animal and PlantProtection and Regulation of International and Interprovincial‘Frade.Act.W AP—PRIITRA)规制国际和省际的野生生物贸易以保护加拿大的生态系统、野生动物和植物。它建立了一个协调动植物进口的国家框架。目前,根据该法,只有很有限的几个物种进口到加拿大时需要先获得许可证,本质上使用的是“肮脏名录”的方法。就省际运输而言,该法采用了省级规章的规定,而省级规章经常排除了水生入侵物种,因为它们一般规定在渔业规章之中。加拿大各省对于水生入侵物种的管辖权主要起源于特定的入侵途径或者受到影响的商业活动。各省享有管辖权的入侵途径或商业活动包括旅游、观赏水族贸易以及水产业。例如,1988年联邦渔业和海洋部与不列颠哥伦比亚省签订的《水产业发展谅解备忘录》,将管理和发展水产业的首要责任分配给不列颠哥伦比亚省。当然,对这些入侵途径实施有效的预防、消除和控制措施需要各省之间进行通力合作。

    考虑到联邦政府已经把管理内陆渔业的权力授予各省,因此各省之间进行通力合作的重要性越来越明显。一般情况下,各省享有处理向内陆水体进口、转移和投放鱼饵和鱼类的管辖权。即使在海水中,水产业也由各省管理。省级立法中处理水产业问题的一般方法是要求进行任何水产经营都必须先获得许可证。但是现在在立法中很少规定如何作出发布许可证的决定或者谁来承担鱼类逃逸的风险。此外,各省有关水产业中的鱼饵和鱼类繁殖的法律主要考虑这些活动的商业因素,而不是考虑对生物多样性的潜在威胁。

      摘自:汪劲著《抵御外来物种入侵:法律规制模式的比较与选择-我国外来物种入侵防治立法研究/环境法学研究文库》

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