治理公路“三乱”的措施
(一)公路收费设定权的控制
要治理公路“三乱”，必须加强对政府行为的法律控制。首先是收费设定权的控制，这属于行政立法权的范畴。
现在全国人大有关部门正在加紧起草《立法法》和《行政处罚法》，在这两个法律草案中，对行政立法权的分工都有明确的规定，总的原则是立法权和执法权要有分工，行政执法机关自己不可为自己设定权力，立法权和行政权要分开；行政立法要征求利益相关人的意见；行政立法要加强透明度，让群众参与讨论，立法程序要严格控制。对涉及《宪法》规定的公民基本的人身权和财产权的法律法规，必须由权力机关即全国和省市两级人大行使立法权；规章以下的规范性文件一般不得有全局性的罚款和收费的设定权。这些都是国际上通行的“行政法治”的一些基本原则。
按照这些原则，公路收费的设定权应该进行如下的控制：
1．按公路的管辖权和收费的相对人范围，并按设定行政处分权必须征求利益相关人意见的行政法治原则，在主要交通干线上设卡收费必须经相应的人大常委会作为专项议案讨论通过，方可实施。收费方案应事先公诸社会，征求运输公司、司机及其他相关人的意见。根据我国的国情，征求意见的范围不可能太广，人民代表是人民意见的代言人，因此人代会审议专项收费议案就可以达到这一目的。
2．确定分级审批的原则。在国道线上设卡收费要由全国人大常委会或者授权国务院职能部门审批，因为设卡虽在一省一市，但其收费对象却是全国性的，国道的所有权也是国家的，不能允许“地方割据”。同样，在省内主干线上设卡收费要由省人大常委会专项议案审批，或者授权省政府审批。为了防
止授权过宽造成滥设关卡，省以下的各级政府不能授予收费设定权，即使当地集资建成的道路，也不得自行决定费。
3．确立论证调查和审计公告制度。对所有报请审批征收过桥费、过洞费、过路费的申请，批准设定的机关必须进行调查论证。内容包括应否收费、工程造价、收费标准、收费预定时限、收费用途等，在审议通过时向与会人员报告。在批准收费之后，对其收支状况，每年年终要由主管机关或审计机关进行审计，并向全社会登报公告，让缴费人了解，让人民群众监督。
4．实行收益核算、定期取消收费制度。对各投资修桥建路的投资者，按谁投资谁受益的原则，应事先订立合同，允许其在收回成本之后，赚取一定的利润。一旦这些预期的效益全部收回，即应取消关卡，投入社会，免费通行。无论是政府投资的，还是合作或者个人投资的，都不能无限期收费。
通过这些措施，就可以管住公路“三乱”的源头，也可以有力地制约地方主义和本位主义，防止阳奉阴违各行其是。
(二)解决公路“三乱”问题的执行措施
规范了公路收费的设定权，并不是就万事大吉了。现在我们已习惯于“为解决某一问题就立一个什么法”，其实这至多只解决了问题的一半。更重要的是使法律规定在现实中得以实现。
要真正治理全国范围的公路“三乱”问题，必须要中央下决心，全国统一行动。第一，要确定一个清理的最后期限，留出数月的报批期间，全国所有的公路设卡都要按批准权限报批，经审查不应收费的，或实际投资和利润均已收回的，立即撤销收费，拆除关卡，免费通行。第二，严格管理监督，查处乱设卡乱收费行为。对不经中央和省两级批准擅自设卡收费的，责令立即取消，并处以严厉处罚。对决定收费的行政主管，追究个人的行政责任。第三，加强舆论监督和群众监督，对群众投诉，上级政府要及时反应，取信于民，及时查处后公之于众。第四，加强内部监督，主要是要防止政府机关内部的不正之风，在成本核算、实际收支审计中弄虚作假，搞上有政策下有对策，延长收费时间。第五，严厉整顿公路治安，对那些政府行为以外的设卡敲诈、车匪路霸行为要严厉打击，清洁路况。在公路上设卡收费的交通监理力量应反过来成为维护公路畅通的队伍。只要把政府行为这一块规范好了，其他的“三乱”就会迎刃而解。
这些工作，各省市碍于地方利益不会单独采取行动。即使采取了效果也不一定好，因此必须由全国人大和国务院才可能办到。最好的办法是全国人大常委会对这个问题专门作出决定，规范这方面的行为，一旦这样做了，可以马上见效。公路“三乱”行为看似小事，实际上不但直接影响市场经济的运行，而且是一个关系到党群关系、影响到社会安定的全局性问题。在我们刚开始市场经济实践的粗放阶段，越早对这种现象进行规范越有利。全国人大以前的决定大多偏重于刑法领域，在市场经济环境下，对民商法、行政法领域的一些全局性问题及时作出一些决定，将会直接推动我国市场经济的进一步发展。
附：
对收取过桥费、过洞费、过路费进行依法管理的建议①全国人大法工委：
“若要富，先修路。”近年来随着经济形势的发展，我国的交通基础设施建设有了长足的发展。各地采取“预期投资、事后收费、以路养路”的方式大力修桥筑路，确实解决了急需发展交通又苦于资金紧缺的矛盾，尤其在东南沿海省份，这一基建模式已被广泛采用，几乎各省、市、县都在搞。
但是，由于各地聚财的需要和地方主义的影响，这种以路养路的方式正在变味，逐渐演变成了一种新的乱收费的保护伞，实际上已经造成了全局性的“行路难”，不但严重影响了市场经济所迫切需要的“货畅其流”和人为地加剧了交通堵塞，还造成了不少地方司机罢运闹事等社会不安定事件。严重的地方还发展成层层仿效，县乡镇关卡林立，农民在村前挖坑铺板收费的怪事。我最近和同事为调查经济犯罪缓刑问题在浙江本省四个地区内跑了10天，为考察少年刑事审判又去江苏上海跑了10天，乘坐的都是本单位的车子，亲身见闻，尤感这个问题的严重性。20天行程中被拦路收费30余次，少则3元，多则8元，还有好几次是因车上挂了警灯免收放行的。政法机关的小车尚且如此，一般群众的大货车负担之重可见一斑。上海地区有不少收费站还加收“保险费”，出上海枫泾到嘉兴的出口处，还被收了8元费用。
造成这种局面的原因除了经济利益的驱动外，行政机关收费权的设定不受制约是关键所在。各地割地为王，说收就收，收多长时间可以不受限制，收费状况可以不受审计，用途可以不向社会公开，成本和收益可以长期不进行核算。有的人甚至错误地认为政府收费是为了公益，收多长时间都可以不受限制。再说国道线上关卡林立，我不收别地在收，不收反而吃亏，为了当地利益乐得收下去。杭州钱塘江大桥是解放前造的，位于国道线上，从1987年开始收费已收了七八年，当时说是为了造钱江二桥，现在二桥已通车两年多，老桥收费依然如故。温州瓯江大桥是1985年通车的，当年收费，至今已有10个年头，大桥投资早已收回，但收费依然，票价反而涨了一倍多。收费标准也非常混乱，有的高速公路几十公里只收3元，有的二级公路几公里也收5元。各地各吹各的号，各唱各的调，一切由当地政府发个文件说了算。
这个问题现在不但没有引起政府部门应有的注意，各地还乐此不疲作为经验竞相仿效。我认为，以路养路的方式是符合我国现阶段国情的，应该提倡，但对收费必须按行政法治的原则，进行依法管理。具体建议如下：
1．按设定行政处分权必须征求利益相关人意见的行政法治原则，在主要交通干线上设卡收费必须经相应的人大常委会作为专项议案讨论通过，方可实施。收费方案应事先公诸社会，征求运输公司、司机及其他相关人的意见。
2．确定分级审批的原则。在国道线上设卡收费要由全国人大或者国务院职能部门审批，因为卡虽在一省一市，但其收费对象却是全国性的，国道的所有权也是国家的，不能允许“地方割据”。同样，省内主干线要由省政府审批，不能由各市、县自行其是。
3．确立审计公告制度。对所有过桥费、过洞费、过路费的收支状况，每年年终要由审计机关进行审计，并向全社会登报公告，让缴费人了解，让人民群众监督。
4．实行收益核算、定期取消收费制度。对各投资修桥建路的投资者，按谁投资谁受益的原则，应事先订立合同，允许其在收回成本之后，赚取一定的利润。一旦这些全部收回，即应取消关卡，投入社会，免费通行。无论是政府投资的，还是合作或者个人投资的，都不能无限期收费。
5．严格管理监督，查处乱设卡乱收费行为。对不经批准擅自设卡收费的，责令立即取消，并处以严厉处罚。
这步工作，各省市碍于地方利益不会单独采取行动，即使采取了效果也不一定好，因此必须由全国人大和国务院才可能办到。建议人大常委会对这个问题专门作出决定，规范这方面的行为，一旦这样做了，可以马上见效。全国人大以前的决定大多偏重于刑法领域，在市场经济环境下，对民商法、行政法领域的一些全局性问题及时作出一些决定，将会直接推动我国市场经济的进一步发展。以上浅见，仅供参考。
浙江省高级人民法院研究室
陈有西
1995年3月5日
摘自：陈有西著《变革时代的法律秩序:当代中国重大立法司法问题探讨》
