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  • 辅助性原则对中国行政体制改革提出的要求--政府管制的行政法解读/公法与政府管制丛书

    刘幸 已阅7102次

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    辅助性原则对中国行政体制改革提出的要求

    如果按照本文的分析,将辅助性原则作为中国行政体制改革的理论基础,那么辅助性原则将对中国的行政体制改革提出如下几项要求。

    1.树立尊重个人理性的观念

    观念的改变是中国行政体制改革的先导,只有树立了正确的观念,中国的行政体制改革才可能取得成功。辅助性原则继承了自由主义的思想传统,以尊重个人理性为前提,要求在启动行政体制改革之前,必须先树立尊重个人理性的观念。否则,个人的能力得不到应有的尊重,那些本属于个人有能力解决的事务不能从国家手中放心的转移给个人手,国家的职能就不可能进一步转变。而实际上,始于1978年的中国经济体制改革就是以尊重个人的经济理性、解放对个人的经济束缚为前提的,这些年来从计划经济到市场经济改革的成功实践有力地证明了尊重个人理性的正确性。在行政体制改革中借鉴经济体制改革的成功经验当属必要。

    2.以辅助性原则作为确定国家职能范围的基本标准

    前已述及,当下中国对国家职能范围的权威认识是:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这16个字大致上揭示了国家职能的范围,但是在什么情形下才需要国家进行经济调节、市场监管、社会管理和提供公共服务呢?现有的权威认识缺乏可操作性,无法回答这个问题。在实践中确定个人和国家的疆界、国家与地方的分野时,还需要利用辅助性原则。辅助性原则首先关注的是国家与个人的关系问题,因此我们可以将辅助性原则作为确定国家职能范围的基本标准。辅助性原则为国家与个人之间确定了一个界限,即国家作用的范围只限于个人没有能力解决的事情。凡是个人能够自行解决的事情,国家都不应该干预。国家只做个人做不到的事情。借助于辅助性原则,可以判断什么时候需要国家出面来履行经济调节、市场监管、社会管理和提供公共服务的职能。

    3.以辅助性原则作为划分中央与地方职能的基本标准

    我国《宪法》第3条第4款规定了中央与地方的关系,即:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”宪法的该条规定反映了我国单一制的国家结构模式下,中央的优越性和地方相对于中央的从属性。但是我们必须清醒地认识到,单一制表明的仅仅是中央对地方的领导,并不是中央包揽地方的事务。地方事务肯定还是地方最有积极性和能动性,应该给予地方充足的空间来发挥其处理地方事务的优势。虽然西方各国的地方自治制度在我国现行宪法架构内不可能实现,但是辅助性原则所确立的中央与地方的职能划分准则却可以为我所用。在将来的中央与地方职能配置改革中完全可以遵循辅助性原则的要求,把地方有能力做好的事情交给地方做,尽可能的下放权力给地方,充分发挥地方的主动性和积极性。

    4.非政府公共组织可以承担更多的公共职能

    1978年改革开放以来,虽然许多非政府公共组织陆续承担了一些公共职能,但是总体而言,中国非政府公共组织目前仍处在初步发展阶段,大量可以向非政府公共组织转移的公共职能还牢牢地控制在国家机关手中。按照辅助性原则,非政府公共组织有能力履行的公共职能可以考虑由非政府公共组织来履行,非政府公共组织不宜履行或者无力履行的公共职能才由国家来履行。所以,在新一轮的行政体制改革中,我们可能看到更多的公共职能从国家机关手中转移到非政府公共组织手中。

    5.行政组织的规模应当与国家职能状况相适应

    当国家承担某些公共职能准备介入社会生活时,须首先设立相应的组织来履行这些公共职能。也就是说,先有公共职能,后有行政组织,公共职能决定了行政组织的存在和状况。其中,政府职能的多少将决定行政组织的规模,有多少政府职能就应当有多大的政府规模。

    二十多年来,我们已经进行了五次政府机构改革。但是每次改革都无法摆脱“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。之所以如此,一个重要的原因是我们一直存在“小政府、大社会”这样一个误解。从根源上讲,“小政府、大社会”的观念是西方自由资本主义时期的产物。当时的政府愈小愈好,愈少干预愈好。以美国为例,建国之初,政府部门就三四个部,公务员只有五六千人,可以说是名副其实的小政府。但是,当代社会繁多的政府职能已经造就了今天美国政府庞大的规模。①因此,小政府的观念已经不符合西方国家的现实。

    根据辅助性原则,虽然个人享有优先于国家解决事务的权利,但是辅助性原则同时承认,对于个人无力解决的事务国家应担负不可推卸的责任,运用国家的力量来帮助个人解决。这就表明,只要是个人无力解决的事务,除了可由非政府公共组织来承担的一部分以外,其余的都应该由国家来承担。个人有多少不能解决的事务,国家就可能承担多少事务,国家的职能范围随着个人无力解决的事务的增加而扩大。在今日之中国,一方面国家确实承担了许多应当由个人来解决的事务,但是另一方面我们不能不看到,也确实有许多个人无力解决的事务需要国家来承担。当国家来承担这些事务时,必然要配备相应的行政组织。试图既想要国家管事情,又不让国家设置与其职能状况相适应的规模适度的行政组织,是完全不切实际的。这其实就是二十多年来机构改革只注重一味地裁减机构和人员而忽视政府职能的现实状况,导致一次又一次的失败结局的重要原因。一言以蔽之,按照辅助性原则,我们要建立的不是小政府,而是与国家的职能状况相适应

      摘自:刘幸著《政府管制的行政法解读/公法与政府管制丛书》

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