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  • 中国财政转移支付立法--走向财税法治:信念与追求

    刘剑文 已阅7577次

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    中国财政转移支付立法

      财政转移支付法是调整上级政府为均衡财力状况,协调地区经济发展,实施宏观调控,将所掌握的一部分财力转移给下级政府支配、使用过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。它是中国财政法的重要部门法。深化财税体制改革,加强财政法制建设是进一步完善中国社会主义市场经济体制的重要举措,财政转移支付法的改革与完善是其中重要的一环。我们首先来探讨一下财政转移支付的理论基础,然后运用财政法定主义来审视一下我国财政转移支付立法存在的问题,最后对完善我国财政转移支付立法提出若干建议。

    (一)财政转移支付的理论基础

    财政转移支付是现代国家政府间财政运作的主要形式之一,其规模越来越大,甚至已经成为中央政府财政支付的主要形式。财政转移支付的产生及其迅猛发展是具有深刻的理论基础的。

     1.分级公共产品理论

      萨缪尔森在其论文《公共支出的纯理论》中给出了公共产品的严格定义:纯粹的公共产品是指这样的物品,即每个个人消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少,其有两个基本特征:一为非排他性,二为非竞争性。①依据公共产品非排他性和非竞争性程度的不同,公共产品一般分为纯公共产品和准公共产品两种。由于公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性,市场提供公共产品难免发生“搭便车”的现象,因此,公共产品往往通过税收和预算来提供。②根据公共产品受益范围和外溢程度的不同,可以把公共产品分为全国性公共产品、地方性公共产品以及介于二者之间的准全国性公共产品。政府提供公共产品与市场提供私人产品具有很多类似之处,一般也遵循成本受益相等的原则,因此,全国性公共产品适宜由中央政府提供,而地方性公共产品适宜由地方政府提供,准全国性公共产品则适宜由中央政府和地方政府联合提供。

    公共产品层级的划分往往是理论上的,现实中的公共产品,除了非常典型的以外,往往难以完全归入某个种类,因此,一般难以严格按照这一理论来划分各级政府提供公共产品的事权职责,由此导致各级政府提供的公共产品的受益范围往往局限于本级政府管辖的范围。根据成本受益相等的原则,享受到某公共产品利益的政府就应当承担部分成本,由此导致政府间的财政转移支付。对于准全国性公共产品的提供,一般是由中央政府出资委托地方政府提供,由此导致中央政府对地方政府的财政转移支付。

      2.财政宏观调控理论

      20世纪30年代资本主义世界的大危机,使得在西方经济学中占主流地位60多年的新古典经济学的自由放任经济政策无法应对,以美国为代表的西方国家纷纷改而采用凯恩斯的国家干预主义政策,财政宏观调控理论也由此产生。

    在现代市场经济条件下,财政宏观调控的主要目标是实现资源配置的优化、经济发展的稳定和可持续以及收入分配的公平。③为了实现这些目标,中央政府需要集中全国大部分财政收入,通过财政转移支付来实现资源的优化配置、经济的稳定发展以及收入分配的公平。

      3.分权与制衡理论

      制衡的观念是在英国宪政发展的过程中于17世纪逐渐形成的,而分权的观念则是在英国宪政发展的基础上由孟德斯鸠在18世纪提出来的。④美国的宪政实践则将分权与制衡的观念合二为一,发展出了联邦制宪政国家。在国家的不同部门以及上下级政府之间的分权与制衡的过程中,财政是一个非常重要的手段。立法机关控制行政机关的最有效手段是通过预算控制政府的“钱袋子”,①而司法机关独立于行政机关的一个重要前提是司法机关的财政独立于行政机关。中央政府通过集中全国大部分财政收人并进行财政转移支付可以在很大程度上控制地方政府,特别是在联邦制国家中,由于中央政府不能直接控制地方政府,财政转移支付就是中央政府与地方政府协商的一个重要法宝。②

    (二)中国财政转移支付立法的主要问题

    国外财政转移支付立法所遵循的一个基本原则是财政法定主义,即通过宪法和基本法律来规范财政转移支付事项。按照财政法定主义的精神,我们可以简要分析一下中国目前的财政转移支付立法。从严格意义上讲,中国的财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。现行财政转移支付的主要规范性文件是财政部先后颁发的《2003年农村税费改革中央对地方转移支付办法》、《2008年中央对地方一般性转移支付办法》(以下简称《办法》)。中国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡问题。目前,中国财政转移支付立法存在的主要问题如下:

    1.政府间事权、财权划分不清

    事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。目前,在上下级政府之间,很多事项难以区分清楚,许多本应由地方财政负担的支出,却由中央政府承担,而许多本应由中央财政负担的支出,却推给地方财政。上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大,同样的事项,在一处由上级政府承担,在另一处则由下级政府承担,在一时由上级政府承担,在另一时则下放地方政府承担,它们之间区分的标准很模糊,或者根本没有标准可循。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱,导致许多政府机关人浮于事,很难对其进行绩效审计和考核,由此导致了财政支出整体效益的低下。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政,但对事权界定不够明晰,财权和事权不统一。同时,对省、市、县分别有哪些财权,应对哪些事情负责,规定还不够明确,各级政府之间扯皮很多。

    2.财政转移支付资金的分配不规范,缺乏合理的标准

    中国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的。但是,由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加可用财力相向而行的,因而对中央增加的财力是用于中央本身开支,还是用于补助某些经济不发达地区,在认识上难免不一致。另外,在财力转移上,也没有建立一套科学而完善的计算公式和测算办法,资金的分配缺乏科学的依据,要么根据基数法,要么根据主观判断,而不是依法根据一套规范的计算程序和公式来分配。②

      3.财政转移支付方式不规范,各地不平衡状况难以有效解决
      
      中国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式,即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象,不利于提高财政资金的使用效率,增大了财政部门的工作量,也不利于中央政府实施宏观调控。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的,它将原有的财力不均问题带人分税制财政体制中,使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题依然未能解决,不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准,与中央与地方事权划分的原则不相适应。此外,财政补助分配透明度不高,随意性很大。虽然政府支出中属于补助性质的转移支付种类很多,补助对象涉及各行各业,但各项财政补助的分配缺乏科学的依据。

      4.财政转移支付立法层次低,缺乏法律权威性
     
     纵观各国财政转移支付制度,其最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律。①而中国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是《办法》,该《办法》属于行政规章的层次,立法层次显然太低。立法层次太低会导致一系列不良后果,如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等,这些不良后果已经严重制约着中国财政转移支付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。由此可见,中国财政转移支付立法,不仅形式上的财政转移支付必须由立法机关以法律规定(如财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定)的要求难以满足,财政转移支付法治实体价值,如正义、公正、民主、自由,也由于中国目前民主和宪政建设的滞后同样难以完全实现。

      摘自:刘剑文著《走向财税法治:信念与追求》

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